II SA/Wr 416/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu na rozprawie w II wydziale w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy sklepu oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. C., współwłaścicielki działki nr [...] we wsi J., gm. Cz. w sprawie samowolnej budowy sklepu zlokalizowanego na wyżej opisanej działce przez A. T. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. C., która zakwestionowała w odwołaniu poprawność decyzji o pozwoleniu na budowę sklepu a nadto zarzuciła, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana mimo braku zgody współwłaściciela nieruchomości. W dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 ust.1 kpa decyzję Nr [...] którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 10 maja 2005 r. M. C. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "Z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie samowolnego zabudowania przez pana A. T. działki nr [...] w J. przy ul. G. [...]". Organ powiatowy pismem z dnia 18 maja 2005 r. wezwał wnioskodawczynię do doprecyzowania treści żądania. Wnioskodawczyni w dniu 31 maja 2005 roku zgłosiła się do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i stwierdziła, że jej wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego wybudowania przez Pana A. T. sklepu. M. C. zażądała, by inwestor zlikwidował sklep. Powyższe potwierdzone zostało notatką podpisaną przez stronę na żądanie której zostało w dniu 31 maja 2005 roku wszczęte postępowanie w przedmiocie określonym we wniosku. W dniu 16 września 2005 roku został przeprowadzony dowód z oględzin, w trakcie których ustalono, że sklep spożywczo przemysłowy zlokalizowany na działce nr [...] w J. zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej we W. Budynek wykonano zaś zgodnie z projektem. W oparciu o analizę akt niniejszej sprawy i ustalone wyżej okoliczności organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] umarzająca postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego obiektu jest poprawna. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem bezsprzecznie, iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie można zatem w ocenie organu odwoławczego zarzucić inwestorowi faktu popełnienia samowoli budowlanej, jak czyni to skarżąca. Zarzuty strony skarżącej dotyczące poprawności decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają więc bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Decyzja ta bowiem funkcjonuje w obrocie prawnym a w celu jej weryfikacji należy wystąpić do właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno budowlanej. Skargę na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M. C. wskazując, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bezprawnie, gdyż jako współwłaścicielka działki nr [...] powinna wyrazić zgodę na dysponowanie ta działką zwłaszcza, przy tak ważnej decyzji jak pozwolenie na budowę sklepu na tej działce. Skarżąca podniosła przy tym, iż nikt nie pytał się jej jako współwłaściciela o zgodę na budowę sklepu. Rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ( art.28.1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego). Stronami postępowania o wydanie pozwolenia są między innymi właściciele ( art.28.2 przywołanej wyżej ustawy), a według art. 33 ust.2. pkt.2 ustawy jednym z dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezbędnym elementem takiego oświadczenia jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem. Wynika to bezpośrednio z art. 199 Kodeksu Cywilnego, który stanowi, iż "do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli". W nawiązaniu do powyższej argumentacji skarżąca powołała się w swojej skardze także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym wskazano, iż budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art.199 k.c), a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa dysponowania nieruchomością, które stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę ( orzeczenie NSA z dnia 18 lipca 1983r, I SA 471/83). W podobny sposób wypowiedział się Sąd Najwyższy. Z powyższego stanu prawnego oraz orzeczeń NSA i Sądu Najwyższego wynika jak podkreśla to skarżąca w swojej skardze jednoznacznie, że zgoda współwłaściciela na rozporządzanie nieruchomością (tu budowę obiektu) jest koniecznie potrzebna. Jako, że zgoda w przedmiotowej sprawie nie została przez skarżącą wyrażona, można w jej ocenie twierdzić, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazując na fakt rażącego naruszenia prawa przez organ administracji architektoniczno - budowlanej podniosła także, iż nie została powiadomiona o wydanej decyzji zezwalającej na budowę. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy dodał, iż zarzuty zawarte w skardze, nie zawierają argumentów, które w świetle obowiązujących przepisów dawałyby podstawę do zmiany zajętego stanowiska. Zarzuty te bowiem dotyczą wydanej przez organ administracji architektoniczno - budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której został już zrealizowany sklep zlokalizowany na działce nr [...] we wsi J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr153,poz.1269),Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 kpa. Badając stan faktyczny i prawny sprawy pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy nadzoru budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, iż organy administracji nie naruszyły art. 105 § 1 kpa w taki sposób, by miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy tutaj zaznaczyć, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego to braku nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r.; sygn. akt III SA 2225/01; Biul. Skarb. 2003, nr 6). Bezprzedmiotowość postępowania może mieć zarówno charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r; sygn. akt II SA 2085/83; ONSA 1984, Nr 1, poz. 23). W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierci osoby fizycznej, czy też ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, co w tej uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. W toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie przeprowadzonego dowodu z oględzin przez organ pierwszej instancji w dniu 16 września 2005 r ustalono bezsprzecznie, iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania – sklep przemysłowy zlokalizowany na działce nr [...] w J. został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej we W., zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Mając na uwadze powyższą okoliczność Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach organów obu instancji, iż zarzuty strony skarżącej dotyczące samej prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają bez wpływu na treść wydanego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia. W tej bowiem materii organy nadzoru budowlanego, na co słusznie wskazały w swoich decyzjach skarżącej, nie są władne i jednocześnie zobowiązane do nadzorowania prawidłowości działań podejmowanych przez organy administracji architektoniczno – budowlanej w zakresie przygotowania do realizacji inwestycji budowlanej w tym rozstrzygania na podstawie przepisów prawa materialnego o prawidłowości wydawania pozwoleń na budowę Stanowiłoby to niczym nieuprawnioną, bo nie znajdująca oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa, ingerencję w sferę kompetencji organów architektoniczno - budowlanych w szczególności organów wyższego stopnia. Zgodnie z art. 82 ust. 2 w zw. z art. 80 ust.1 pkt.1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane starosta jest organem pierwszej instancji wykonującym zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 tego przepisu, które określają właściwość wojewody jako organu pierwszej instancji w określonych sprawach. Do zakresu zadań starosty należą sprawy nie należące do zadań powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a przede wszystkim prowadzenie postępowania i dokonywanie rozstrzygnięć w procesie przygotowania inwestycji budowlanych do realizacji w sprawach projektu budowlanego jak również samego pozwolenia na budowę lub rozbiórkę oraz zgłoszenia o zamiarze podjęcia takich robót budowlanych. W związku z niniejszym ani rozstrzygający w przedmiotowej sprawie jako organ pierwszej instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ani też działający jako organ wyższego stopnia w strukturze organów nadzoru architektoniczno – budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie były i nie są uprawnione są do dokonywania kontroli prawidłowości wydania pozwolenia na budowę. Jednakowoż skoro decyzja, zdaniem skarżącej rażąco naruszająca prawo a bezspornym w sprawie jest, iż posiadając walor ostateczności funkcjonuje ona w obrocie prawnym to w celu jej weryfikacji strona winna wystąpić w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa do właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno budowlanej nie zaś jak uczyniła to w przedmiotowej sprawie do organu nadzoru budowlanego. Reasumując tę część rozważań Sąd uznał, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziwszy, iż sporna inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem trafnie umorzyły postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącej w sprawie samowolnej budowy przez A. T. sklepu zlokalizowanego na działce we wsi J. wobec jego bezprzedmiotowości. Zgromadzony materiał dowodowy a zwłaszcza wydana przez organ administracji budowlanej - wtedy Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej we W. - decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] uprawniał organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia powyższej sprawy. Formalne zakończenie postępowania w niniejszej sprawie poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie nie naruszyło zatem dyspozycji art. 105 § 1 kpa. 2 i z tych względów - stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec jak w sentencji.