I SA/Wr 900/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Marta Semiczek (spr.), Protokolant Edyta Luniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. przy udziale --- sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie czynności egzekucyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] II. orzeka, że postanowienia wymienione w pkt. I nie podlegają wykonaniu. Prezydent Miasta W. wystawił przeciwko M. W. tytuł wykonawczy nr [...] i zawiadomieniem z dnia [...] dokonał zajęcia świadczenia rentowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym. Na czynność tą M. W. wniósł skargę, powołując się na treść postanowienia Sądu Rejonowego w Wałbrzychu z dnia 15 grudnia 2005 r, sygn. akt I Co 5178/05, na podstawie którego w wyniku zbiegu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Gminę W. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] i postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika V-ego przy Sądzie Rejonowym w W. przeciwko Panu M. W., powierzono dalsze prowadzenie egzekucji Komornikowi Rewiru V-ego. Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez M. W. na czynności egzekucyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...], nr [...], uznało tę skargę za uzasadnioną. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na wyżej wymienione postanowienie podjęcie czynności egzekucyjnej przez Prezydenta Miasta W. było bezzasadne. W wyniku ponownego przeanalizowania stanu faktycznego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż postanowienie z dnia [...] , nr [...] , zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu I instancji zbieg egzekucji ma miejsce wówczas, gdy w stosunku do tej samej rzeczy lub prawa egzekucja jest prowadzona co najmniej przez dwa uprawnione do tego organy. Warunkiem prowadzenia egzekucji jest zaś jej skuteczne wszczęcie. Stąd też uznano, że gminny organ egzekucyjny podejmując zaskarżoną czynność egzekucyjną, tj. zawiadomienie z dnia [...] znak [...] o zajęciu prawa majątkowego postąpił prawidłowo. Bez podjęcia tej czynności nie doszłoby bowiem do zbiegu egzekucji, a w konsekwencji niemożliwym byłoby prowadzenie przez Komornika Rewiru V-ego przy Sądzie Rejonowym w W. na podstawie art. 773 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego egzekucji z powyższego tytułu wykonawczego. Z powyższych względów, postanowieniem z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność swojego postanowienia z dnia [...], nr [...]. Pismem z dnia [...] M. W. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła, iż wydane postanowienie nr [...], "nie jest adekwatne do faktycznego stanu rzeczy oraz nietrafne w stosunku do obowiązujących przepisów." Jednocześnie wniosła o zakreślenie 7-dniowego terminu na uzupełnienie dokumentacji oraz uzupełnienie złożonego wniosku o przedstawienie zarzutów w stosunku do wydanego postanowienia wraz ze wskazaniem konkretnych przepisów prawa, które zostały w niniejszym przypadku naruszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie stwierdziło podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia. Samorządowe kolegium odwoławcze uznało, że zgodnie z art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zatem w niniejszym przypadku ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uzależnione od przedstawienia przez Stronę zarzutów w stosunku do zaskarżonego aktu administracyjnego, istoty i zakresu żądania czy też wskazania dowodów uzasadniających to żądanie, a obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywał na organie administracji. Mając zatem na uwadze, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają prawa strony do składania wniosków dowodowych, ani nie uzależniają możliwości wykazania przez stronę w tym zakresie od uprzedniego wezwania ze strony organu, oraz uwzględniając fakt, że przepisy w/w ustawy nie przewidują wnioskowanej przez Stronę w piśmie z dnia [...] instytucji, SKO uznał, że brak jest podstaw do wyznaczania 7-dniowego terminu do ewentualnego uzupełnienia dokumentacji w sprawie lub sprecyzowania argumentacji prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że postępowanie, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest postępowaniem szczególnym. Ogranicza się ono w istocie do dokonania oceny, czy dana decyzja lub - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - postanowienie wydane przez organ administracji publicznej, dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku postanowienia tut. Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], przesłanką do stwierdzenia nieważności był przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., t.j. rażące naruszenie prawa. Wadliwość taka występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie wydane przez organ administracyjny stoi w oczywistej sprzeczności z literalną treścią przepisu prawa, który powinien mieć zastosowanie w danym przypadku. Zatem wydanie rozstrzygnięcia w kwestii stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego w związku z rażącym naruszeniem prawa nie wymaga prowadzenia typowego postępowania dowodowego, ograniczając się w istocie do oceny zgodności tego aktu z literalnym brzmieniem przepisów prawa. Samorządowe Kolegium odwoławcze podtrzymało przy tym swoja wcześniejszą argumentację, wywodząc, że prowadzenie egzekucji wymaga skutecznego jej wszczęcia. Zgodnie z przepisem art. 26 § 5 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) "wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego." W niniejszej sprawie czynnością powodującą wszczęcie postępowania egzekucyjnego było doręczenie zawiadomienia z dnia [...], o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego świadczenie. Stąd też zbieg egzekucji oraz podjęcie dalszego, łącznego prowadzenia egzekucji przez Komornika Rewiru V-ego przy Sądzie Rejonowym w W. było możliwe dopiero po dokonaniu tej czynności. Zatem dokonanie zajęcia przez gminny organ egzekucyjny należało uznać za prawidłowe, zaś wykładnię przepisu art. 773 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] nr [...], za stojącą w rażącej sprzeczności z treścią tej regulacji. W skardze na to postanowienie strona podniosła, że nie otrzymała zawiadomienia z dnia [...], Komornik Gminy W. pozbawiony został przez Sąd możliwości prowadzenia wobec strony egzekucji a ponadto Prezydent Miasta W. umorzył w całości zaległości z tytułu podatku od nieruchomości. W dopowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało wcześniejszą argumentację i wniosło o jej oddalenie. Ponadto poinformowało, że nie polega na prawdzie twierdzenie strony, że Prezydent Miasta W. umorzył w całości zaległości podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości, gdyż przedmiotową egzekucją objęte są zaległości z tytułu I i II raty podatku od nieruchomości za 2006r. a przed tutejszym Kolegium toczyło się postępowanie odwoławcze dotyczące odmowy umorzenia tychże zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie upsa. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) upsa. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 upsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza prawo. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydanie w postępowaniu nadzwyczajnym, jakiem jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. W ocenie organów administracji doszło do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważnego postanowienia uwzględniającego skargę na czynności egzekucyjne, przy czym nieważność spowodowania została błędna interpretacją art. 773 KC. Podkreślić wobec tego należy, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi włom od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa. "Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłanki stosowania każdego z tych trybów nie mogą być stosowane zamiennie bądź łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania." (wyrok NSA z 04.10.2002 sygn. akt IV SA 1206/02 ONSA 2003/4/140) W dziedzinie stwierdzenia nieważności decyzji istnieje bogate orzecznictwo sądowe, przede wszystkim dotyczące zakresu postępowania w tym przedmiocie oraz przesłanek stwierdzenia nieważności polegającej na rażącym naruszeniu prawa przy jej wydaniu. Odnosząc się do pierwszego w kolejności wymienionego zagadnienia należy powiedzieć, że dominuje w nim pogląd o samodzielności, odrębności, a także nadzwyczajności postępowania administracyjnego w omówionym przedmiocie. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01 - publik., Biuletyn Skarbowy z 2004 r., nr 3, poz. 26, Lex nr 109544). Przedmiotem natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki takiego orzeczenia wymienione enumeratywnie w art. 156 Kpa. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. 16 Kpa. Ograniczony zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje także, że taka sprawa nie może być rozpoznana przez organ co do jej istoty. Podstawą stwierdzenia nieważności może być stwierdzenie, że decyzja narusza prawo o stopniu "rażącym" A więc nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę do wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. "W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia takiej kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty." (wyrok NSA z 24.03.2006 sygn. akt II FSK 507/05 LEX nr 201539). "O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki." (wyrok NSA z 13.10.2005 sygn. akt FSK 2294/04 LEX nr 173113) O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji administracyjnej (wyrok SN z 08.04.1994 sygn. akt III ARN 15/94 OSNP 1994/3/36) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego"(wyrok SN z 20.12.1994 sygn. akt III ARN 71/94 OSNP 1995/13/156). Jest przy tym niewątpliwe, że zaistnienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" musi wynikać z uzasadnienia orzeczenia stwierdzającego nieważność rozstrzygnięcia administracyjnego. Dotyczy to wskazania zarówno istoty naruszenia prawa jak i okoliczności wskazujących na kwalifikowany, "rażący" charakter naruszenia. Zaskarżona decyzja warunków tych nie spełnia. Organ orzekając o nieważności postanowienia ograniczył się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i stwierdzenia, że wydając uprzednie, ostateczne postanowienie dokonał błędnej wykładni przepisu. W całym uzasadnieniu brak jakichkolwiek rozważań o charakterze tego błędu w tym próby wykazania, że naruszenie prawa ma charakter "rażący". Z tych względów nie można uznać, że wykazane zostało zaistnienie przesłanek z art. 156 Kpa. Podkreślić należy, że zasada trwałości decyzji ostatecznych ma na celu ochronę praw strony, która może działać w zaufaniu do treści ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych i nie może w sposób nieograniczony ponosić skutków zmiany poglądów prawnych wyrażanych przez organy administracji. Brak wykazania przesłanki do stwierdzenia nieważności wyklucza możliwość wydania rozstrzygnięcia odmiennego, niż w ostatecznym postanowieniu z dnia [...] 2006 Nr [...]. Reasumując, na skutek naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy organy wydały decyzje niezgodne z prawem. Zaistniały, zatem przesłanki wymienione w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniające usunięcie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wypadku uchylenia decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka czy i w jakim zakresie może ona być wykonywana.