II SAB/Wa 68/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. L. D. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 17 stycznia 2007 r. o udzielenie informacji publicznej, dotyczącej dokumentów z przeprowadzonych postępowań administracyjnych w przedmiocie [...]. We wniosku tym wyjaśnił, że jest zainteresowany materiałami związanymi z wdrażaniem do ceremoniału policyjnego kompozycji M. M. pt. "[...]", wskazując przy tym na zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...]. Zaznaczył, że postępowanie administracyjne w sprawie tejże kompozycji, jako [...], podjął T. S. – Dyrektor Departamentu Publicznego MSWiA oraz A. M. – Naczelnik Wydziału Skarg i Wniosków Departamentu Kontroli MSWiA. "[...]" miała być zaprezentowana M. S. – Sekretarzowi Stanu MSWiA i z rekomendacjami przedłożona do jego wiadomości. L. D., stawiając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzut bezczynności, podniósł, że zwłoka organu narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przez to uniemożliwia realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Za nieprzestrzeganie porządku prawnego skarżący wniósł o wymierzenie Ministrowi kary grzywny. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w zakresie interesującym skarżącego nie prowadził postępowań, dlatego też wniosek z dnia 17 stycznia 2007 r. został przekazany w dniu 19 lutego 2007 r. do Komendanta Głównego Policji, w posiadaniu którego znajdują się żądane przez zainteresowanego informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). L. D. formułując do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek z dnia 17 stycznia 2007 r., zażądał w nim dostępu do materiałów z przeprowadzonych postępowań administracyjnych, dotyczących wdrażania do ceremoniału policyjnego kompozycji M. M. pt. "[...]", jako [...]. Tak sformułowany wniosek zasadniczo dotyczy informacji publicznej. Zgodnie bowiem z tym, co zostało przedstawione powyżej, dokumenty wytworzone przez organ administracji w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych mają walor informacji publicznej. Dokumenty fizycznie wytworzone przez organ i związane z jego działalnością w istocie tworzą sferę faktów, do której dostęp realizowany jest w trybie i na zasadach przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czy nie pozostaje w bezczynności). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Sąd zwraca uwagę, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Dotyczy to oczywiście sytuacji, kiedy żądana informacja znajduje się w posiadaniu organu. Sprawa wygląda inaczej, gdy organ żądanych informacji nie posiada. W przypadku skarg na bezczynność, Sąd, uwzględniając skargę w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w całości lub w części – art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Nie ma jednak podstaw do zastosowania tego przepisu, gdy organ żądanych informacji po prostu nie ma. Jak wynika ze sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie prowadził jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawie [...] i – jak stwierdził – nie posiada żadnych dokumentów w tym zakresie. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego, a zatem weryfikacja tego zagadnienia może odbyć się tylko w oparciu o posiadany materiał dowodowy z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Już pierwsza część wniosku skarżącego z dnia 17 stycznia 2007 r. wskazuje, że sprawą wdrażania do ceremoniału policyjnego kompozycji M. M. pt. "[...]" zajmowały się organy Policji, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z samego faktu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem nadzorczym względem organów Policji, nie wynika, że w jego posiadaniu znajdują się wszelkie dokumenty, które dotyczą tej formacji. Z kolei, ujmując tę kwestię z drugiej strony, Minister nie miał prawnego obowiązku prowadzenia tego rodzaju spraw, które jedynie na podstawie aktów wewnętrznych organów Policji były realizowane już w 1991 r. Świadczy o tym choćby informacja zawarta w piśmie Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji z dnia 1 marca 2007 r., które zostało skierowane do Dyrektora Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA i przekazane do wiadomości skarżącego (pismo będące jednym z załączników do skargi). Z pisma tego wynika, że aktem wewnętrznym Komendant Stołeczny Policji wprowadził do ceremoniału Komendy Stołecznej hejnał, którym został utwór "[...]". Kompozycja ta powstała na prośbę byłych policjantów, w tym także samego skarżącego. Była to zatem inicjatywa oddolna zainteresowanych funkcjonariuszy i byłych funkcjonariuszy Policji, którzy w idei tworzenia dobrego wizerunku formacji dostrzegli potrzebę wprowadzenia do ceremoniału policyjnego [...], którym miał zostać utwór M. M. pt. "[...]". L. D. działa jednak w mylnym przekonaniu, że sprawa [...] wymagała wdrożenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji procedury administracyjnej, w ramach której miały powstać interesujące go dokumenty. Procedura administracyjna regulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego służy załatwianiu indywidualnych spraw obywateli, poprzez wydawanie decyzji administracyjnych. W sprawie takiej, jak niniejsza, nie było podstaw do stosowania kpa. Sprawa [...] nie jest sprawą administracyjną, w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej, dlatego też nie mogło dojść do wytworzenia jakichkolwiek dokumentów w tym trybie. Za prawdziwe zatem należy uznać twierdzenia Ministra, że nie posiada żądanych informacji. Znamiennym również jest to, że formułując swój wniosek do Ministra, skarżący nie wskazał, jakimi konkretnie dokumentami jest zainteresowany. Świadczy to w sposób jednoznaczny, że nie wie, czy w istocie takie dokumenty w ogóle zostały przez ten organ wytworzone. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do kwestionowania żądanych informacji, nie może być próbą nawiązania polemiki. Wniosek ma dotyczyć faktów, nie może być zaś środkiem do ich kwestionowania. Tymczasem końcowa część wniosku z dnia 17 stycznia 2007 r. ma w rzeczy samej właśnie taki charakter. Nawet jeśli skarżący prowadził rozmowy z przedstawicielami kierownictwa MSWiA w sprawie [...], to ustalenia podjęte w trakcie tych rozmów z pewnością nie miały charakteru wiążącego i w ich wyniku nie mogło dojść do wytworzenia oficjalnych dokumentów organu administracji, mających walor informacji publicznej. Fakt prowadzenia rozmów z pracownikami organu wcale nie świadczy, że przed organem prowadzone było jakieś postępowanie w sprawie. Z kolei nie stanowią informacji publicznej zapiski i notatki kadry urzędniczej, choćby tej najwyższego szczebla, jeśli nie nadano im charakteru oficjalnego. W takim stanie sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi i zobowiązać Ministra do udostępnienia żądanych informacji. Nie można bowiem zobowiązać organu do udostępnienia informacji, której nie ma. Jednocześnie należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny, nawet w przypadku uwzględnienia skargi, nie jest uprawniony do wymierzenia kary na podstawie przepisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje możliwość nałożenia sankcji karnych jedynie w trybie procedury karnej. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej możliwe jest tylko w przypadku uwzględnienia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.