I SA/Wa 1861/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę A. własności zabudowanej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], będącej częścią nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1986 r. w drodze zasiedzenia, co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] września 1998 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. SA z siedzibą w P., decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę A. działki nr [...]. Zdaniem KKU komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) może dotyczyć składników mienia, w tym nieruchomości, tylko w ich stanie ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Dotyczyć to może zarówno stwierdzenia nabycia własności konkretnego i istniejącego wówczas składnika majątkowego, a nie niewydzielnonej jeszcze wtedy części nieruchomości, odmiennie oznaczonej i mającej inne granice oraz powierzchnię. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że działka nr [...] została utworzona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy A. z dnia [...] kwietnia 1999 r., a więc po dniu 27 maja 1990 r. Nie mogą więc mieć do niej zastosowania przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ani obowiązujące przed tą datą uregulowania dotyczące ustanowienia prawa zarządu nieruchomościami. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła także, że powyższy stan faktyczny i prawny pozwalał na przyjęcie, iż odwołujący się P. SA miał interes prawny w złożeniu odwołania od niekorzystnej da niego decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Burmistrza Gminy A., wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r. sygn. I SA/Wa 199/04 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego błędne zastosowanie, jak również przepisy o postępowaniu administracyjnym - art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. przez nieuzadnione przyjęcie, że P. SA był legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stronami postępowania były Skarb Państwa oraz Gmina A. Legitymacji strony tego postępowania nie posiadał P. SA, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. będące jego poprzednikiem prawnym przedsiębiorstwo państwowe C. Oddział w K. nie było właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Przedsiębiorstwo nie było również uprawnione do reprezentowania interesów właścicielskich Skarbu Państwa w sprawie o komunalizację. Kwestia legitymacji P. SA do wniesienia odwołania od decyzji komunalizacyjnej mogłaby być rozważana, gdyby jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W świetle treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączona jest bowiem komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego), które w dniu 27 maja 1990 r. należało do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego funkcję organu założycielskiego pełniły inne organy niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. "Należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną, co wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. W. 13/91 w sprawie wykładni art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, w której przyjęto, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] P. S.A. stwierdził, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. ani on, ani jego poprzednik prawny nie posiada prawa zarządu do działki oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Nie było zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że odwołujący się był legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji komunalizacyzjnej. Na ten stan nie ma wpływu okoliczność, iż na skomunalizowanej nieruchomości znajduje się część budynku stacji paliw P. S.A. i że podmiot ten wystąpił o oddanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste. Komunalizacja gruntu nie narusza uprawnienia do ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego. W kwestii dopuszczalności komunalizacji działki, która powstała w wyniku podziału nieruchomości dokonanego po dniu 27 maja 1990 r. stanowisko organu odwoławczego jest zasadniczo błędne. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyjęła, że skoro wymiona działka "została utworzona" po dniu 27 maja 1990 r., to nie może mieć do niej zastosowania przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedmiotem komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest mienie, tj. własność i inne prawa majątkowe (art. 44 k.c). Istnienie przedmiotu komunalizacji nie jest uzależnione od tego, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym wyraz w ewidencji gruntów, uległa po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość. Wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny i nie jest związany z żadnymi skutkami materialnoprawnymi. Wobec powyższego uznanie za niedopuszczalną komunalizację nieruchomości, która uzyskała nowe oznaczenie ewidencyjne w wyniku podziału dokonanego w 1999 r. jest pozbawione racji i skutkuje naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. S.A. uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] września 2003 r. i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę A. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem Komisji zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie, czy działka ta istniała w dniu 27 maja 1990 r. Jeśli istniała, to podlega komunalizacji, jeśli nie, to nie może być skomunalizowana, ani nie można skutecznie stwierdzić, że odwołujący dlatego nie jest stroną postępowania, bo nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości w tamtym czasie nieistniejącej. Dla udokumentowania tej niewyjaśnionej i niebadanej także przez Sąd okoliczności włączono po raz pierwszy do akt sprawy brakujące odpisy z księgi wieczystej nr [...]. Z nowo przedłożonych wpisów w tej księdze w powiązaniu z treścią decyzji Burmistrza A. z dnia [...] kwietnia 1999 r. wyraźnie wynika, że sporna działka została wydzielona z działki nr [...] dopiero w 1999 r. Nie jest to więc tylko kwestia zmian ewidencyjnych i geodezyjnych spornego mienia, gdyż właśnie dokonane w roku 1999 zmiany ewidencyjne i geodezyjne spowodowały wydzielenie (utworzenie) nowej nieistniejącej wcześniej nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Wydzielenie nastąpiło z istniejącej do 1999 r., w tym także w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Innych niejasności w dotychczas zebranym materialne dowodowym, ani innych wskazań co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. nie udzielił. W rezultacie wymienionych ustaleń nie można wymagać, aby odwołujący wykazał uzyskanie przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości, której wtedy nie było. Skoro jest on aktualnie właścicielem choćby tylko części budynku wzniesionego na spornej działce, ma interes prawny i przymiot strony niniejszego postępowania. Z powyższego wynika, że odwołujący ma w tej fazie postępowania przymiot strony i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie mogła umorzyć postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem P. S.A. Skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następuje dokładnie i wyłącznie z dniem 27 maja 1990 r., ponadto mogą dotyczyć składników - w tym nieruchomości - tylko w ich stanie faktycznym i prawnym istniejącym w tym dniu. Ewentualne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] września 2003 r. spowodowałoby także ominięcie procedury postępowania wieczystoksięgowego przewidującej, że zmian wpisów wieczystoksięgowych dokonuje tylko sąd powszechny w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów sporządzone m.in. w oparciu o opracowania geodezyjne, a nie organ orzekający o komunalizacji mienia. Wojewoda [...] stwierdzając, że działka [...] podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. spowodował bezpodstawne i zarazem fikcyjne cofnięcie wstecz daty jej utworzenia i istnienia. Z przedstawionych względów decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nie mogła być utrzymana w mocy, a skomunalizowanie przedmiotowej działki było niedopuszczalne, gdyż dotyczyło stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości, która została utworzona (wydzielona) z innej nieruchomości po dniu 27 maja 1990 r., co w istotny sposób naruszyło art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r, który przewiduje komunalizację mienia wyłącznie według jego stanu, jaki istniał w dniu 27 maja 1990 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina A. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podnosząc m.in., że nieprawdą jest twierdzenie organu odwoławczego, iż Gmina wystąpiła o komunalizację nieistniejącej w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Nieruchomość ta fizycznie istniała w tej dacie, a jedynie w operacie ewidencji gruntów była oznaczona inaczej i wchodziła w skład większej działki nr [...], należącej od 1986 r. Skarbu Państwa. Wszelkie zmiany w ewidencji gruntów jak i geodezyjne granice pozostają w niniejszej sprawie bez znaczenia. Twierdzenie organu odwoławczego, że nieruchomość winna być określona granicami i numerem ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. nie znajduje uzasadnienia prawnego. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w wyniku odwołania P. S.A. Jednostka ta nie wykazała, by legitymował się w dniu 27 maja 1990 r., ani obecnie, prawami rzeczowymi do nieruchomości. Nie można więc twierdzić, by Spółce tej przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Postępowanie odwoławcze powinno być umorzone. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania stanowi wobec tego rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten są oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Cytowany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, ani nie upoważnia organu rozpatrującego ponownie odwołanie do dokonywania wykładni wyroku, którą organ założył lub wybrał. Jest to niedopuszczalne i należało uznać, że dokonana w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. wykładnia przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a., pozostająca w wyraźnej sprzeczności z treścią i oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. I S.A./Wa 199/04, co należało uznać za rażące naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90 -ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Powołane przepisy nie przewidują okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Sąd w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. wyraźnie wskazał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. niezasadnie przyjęła, że P. S.A. ma przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym obejmującym działkę nr [...]. Tymczasem organ odwoławczy ponownie rozpatrzył odwołanie tego podmiotu zamiast, na co wskazywał Sąd, umorzyć postępowanie odwoławcze. Także rozważania Krajowej Komisji Odwoławczej co do daty powstania działki i skutków tego zdarzenia dla komunalizacji pozostają w całkowitej rozbieżności z oceną Sądu zawartą w wyroku. Nie ma tu żadnego znaczenia, że w księdze wieczystej w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była oznaczona inaczej. Kategoryczne, nie pozostawiające wątpliwości stanowisko Sądu, że nie ma przeszkód prawnych do komunalizacji nieruchomości wydzielonej po dniu 27 maja 1990 r. nie uprawniało organu odwoławczego do analizy stanowiska Sądu, a tym bardziej prezentowania odmiennego niż Sąd poglądu, którym organ był związany, niezależnie od tego czy się z nim zgadzał. Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. i zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydane zostały w tym samym stanie prawnym i faktycznym nie było żadnych podstaw do odstąpienia od zawartej w wyroku oceny prawnej. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.