II SA/Łd 774/07

Dnia 16 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 roku sprawy ze skarg A. G., J. G. i M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], a także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], jak również decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. G. i J. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych i na rzecz M. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, nakazał A.G. i J.G. oraz M.L. wykonanie robót budowlanych w przybudówce dobudowanej bez pozwolenia na budowę do istniejącego budynku mieszkalnego od strony wschodniej, usytuowanego na działce w Ł. przy ul. A 72 oraz na tarasie urządzonym samowolnie na tej przybudówce, wyszczególnionych w ocenach technicznych zawartych w przedłożonych inwentaryzacjach opracowanych odrębnie dla każdej ze stron, polegających na: 1) rozbiórce balustrady i zniszczonej posadzki tarasu; 2) dociepleniu stropu nad przybudówką ze styropianu o grubości 10 cm; 3) położeniu dwuwarstwowej izolacji przeciwwilgociowej z folii lub papy na całym stropie przybudówki; 4) położeniu nowej posadzki betonowej tarasu; 5) montażu zdemontowanej balustrady tarasowej; 6) obróbce blacharskie stropu nad przybudówką, a tym samym obróbki tarasu - w terminie 6 miesięcy od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w trakcie oględzin na działce położonej w Ł. przy ul. A 72 stwierdzono, że znajduje się na niej dwukondygnacyjny budynek mieszkalny, murowany z dachem dwuspadowym, pokrytym papą. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej ustalono, iż właścicielem lokalu mieszkalnego na piętrze są M.L i R.L. (nieżyjący), zaś na parterze – A.G. i J.G. Organ ustalił także, iż właściciele nie posiadają żadnych dokumentów związanych z budową przybudówki, która miała miejsce w roku 1986, tj. pozwolenia na budowę ani projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ zobowiązał właścicieli do przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej i oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. W dniu 5 października 2004 roku A.G. i J.G. przedłożyli inwentaryzację budowlaną z oceną stanu technicznego przybudówki, z których to dokumentów wynikało, że przybudówka nadaje się do użytkowania pod warunkiem wykonania określonych robót budowlanych, w tym zlikwidowania tarasu istniejącego na przybudówce, użytkowanego przez M.L. Natomiast z inwentaryzacji i oceny technicznej złożonej przez M.L. wynika, iż taras nad przybudówką jest w dobrym stanie technicznym i może być użytkowany, jednakże wymaga naprawy bądź wykonania nowej izolacji przeciwwilgociowej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu odwołania A.G. i J.G. od powyższej decyzji, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał, stosownie do treści art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, A.G. i J.G. wykonanie określonych robót budowlanych w przybudówce zgodnie z zaleceniami wynikającymi z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej w terminie 3 miesięcy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, nakazał A.G. i J.G. wykonanie w przybudówce dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1560 w Ł. robót niezbędnych do doprowadzenia przybudówki do stanu zgodnego z przepisami, tj. 1) wymianę pokrycia dachowego przybudówki z eternitu na blachę lub inny materiał pokryciowy dopuszczony do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie; 2) obniżenia zadaszenia na przybudówce tak, aby poziom dachu był równy poziomowi piętra posadzki nad parterem i wynosił 2,8 m, wskazując jednocześnie, iż roboty te powinny zostać wykonane w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż podczas oględzin w dniu 14 grudnia 2005 roku stwierdzono, iż na przedmiotowej przybudówce zostało wykonane zadaszenie z eternitu falistego, co narusza przepisy ustawy z dnia 19 czerwca 1997 roku o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Ponadto stwierdzono, iż nowe zadaszenie zostało wyniesione o około 20 cm powyżej poziomu podłogi piętra, niezgodnie ze sztuką budowlaną w miejscu istniejących drzwi balkonowych. Istnieją zatem okoliczności do nakazania inwestorowi wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po rozpatrzeniu odwołania A.G. i J.G. oraz M.L., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 128 § 2 kpa, uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach decyzji podniesiono, iż w sprawie została już podjęta decyzja w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku, zatem nałożenie kolejnych obowiązków z powołaniem się na tę samą podstawę prawną skutkować będzie naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa, co powoduje, iż decyzja taka nie może się ostać w obrocie prawnym. Wobec zaś stwierdzonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nieprawidłowości, organ powinien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 51 tejże ustawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na A. i J. G. obowiązek wykonania w przybudówce dobudowanej do budynku mieszkalnego od strony wschodniej, położonej na działce przy ul. A 72 w Ł., robót budowlanych mających na celu ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, polegających na: 1) wymianie pokrycia dachu przybudówki z eternitu na blachę lub inny materiał pokryciowy dopuszczony do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie; 2) obniżeniu zadaszenia na przybudówce tak, by poziom dachu był równy poziomowi piętra posadzki nad parterem i wynosił 2,8 m - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ponownie wskazał, iż podczas oględzin dokonanych w dniu 14 grudnia 2005 roku stwierdzono, iż zalecone roboty budowlane polegające na położeniu nowego zadaszenia zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną w miejscu połączenia przybudówki z budynkiem mieszkalnym, a w szczególności w miejscu istniejących drzwi balkonowych. Z inwentaryzacji budowlanej wynika, iż góra dotychczasowego zadaszenia znajdowała się na poziomie 2,8 m, nie zasłaniając drzwi balkonowych wychodzących na taras znajdujący się na zadaszeniu przybudówki. Ponadto ustalono, że pokrycie dachowe zostało wykonane z wykorzystaniem eternitu falistego, co narusza przepisy ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. W opinii organu, roboty budowlane zostały przeprowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, co obligowało organ nadzoru do nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A.G. i J.G. oraz M.L. A.G. i J.G. podnieśli, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] został na stronę nałożony obowiązek wykonania prac zgodnie z inwentaryzacją budowlaną, co też strona uczyniła. Z inwentaryzacji budowlanej oraz treści decyzji nie wynikały żadne szczególne zalecenia dotyczące wymiarów zadaszenia ani sposobu jego wykonania. Strona odwołująca się wskazała, iż przybudówka została zadaszona zgodnie z opinią techniczną, a nawet kilka centymetrów niżej od progu, gdyż strop został wylany na równi bez spadku. Skarżący wskazali, iż cały budynek mieszkalny jest pokryty eternitem, a z uwagi na małą powierzchnię przybudówki Komisja Ochrony Środowiska odstąpiła od sankcji karnej i nakazu zmiany poszycia, stosując jedynie pouczenie o nieużywaniu w przyszłości płyt azbestowych. Strona z uwagi na zły stan pokrycia dachowego na całym budynku planuje jego wymianę w przyszłości, zatem obecnie nie zachodzi natychmiastowa konieczność wymiany eternitu na małej części dachu. M.L. podniosła natomiast, iż poziom zadaszenia na przybudówce nie może być równy poziomowi piętra posadzki nad parterem, gdyż uniemożliwia to odtworzenie balkonu zgodnie z dokumentacją na nadbudowę piętra z 1972 roku. Odwołująca się podniosła, iż Państwo G. remontując przybudówkę zdemontowali istniejącą od początku płytę balkonową, która przy urządzaniu tarasu stała się jego częścią, dlatego zachodzi konieczność odtworzenia tej płyty na tej samej wysokości oraz zamontowania balustrady dla bezpieczeństwa użytkowników piętra budynku. Ponadto strona podniosła, iż wykonanie robót zgodnie z treścią decyzji spowoduje, że poziom zadaszenia będzie wynosił powyżej 2,8 m, co spowoduje, że strona nie będzie mogła korzystać ze swojej własności. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołań A.G. i J.G. oraz M.L., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja jest poprawna pod względem merytorycznym i prawnym, zatem brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, iż dopiero doprowadzenie robót budowlanych objętych badaną decyzją do stanu zgodnego z prawem doprowadzi do skutecznego zakończenia postępowania dotyczącego samowolnie wzniesionej przybudówki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu M.L. organ stwierdził, iż żądanie nakazania odtworzenia płyty balkonowej oraz zamontowania na niej balustrady nie może być uwzględnione, gdyż rozbiórka tej płyty nie wymagała uzyskania zgody organu administracji, przez co brak jest podstaw do ingerencji służb nadzoru budowlanego w tym zakresie, wszelkie zaś roszczenia o naruszenie posiadania skarżąca winna kierować do sądu powszechnego. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli A.G. i J.G. oraz M.L. A.G. i J.G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 8 kpa poprzez nałożenie na skarżących obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu usunięcie nieprawidłowości wynikających z zastosowania się do wydanej uprzednio decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż roboty budowlane w przybudówce zostały wykonane na skutek zastosowania się do decyzji organu nadzoru budowlanego, w wyniku czego poziom zadaszenia przybudówki znajduje się powyżej 2,80 m. W opinii strony podwyższenie przybudówki było nieuniknione, skoro nakazano położenie dodatkowych warstw materiałów budowlanych. Skarżący nie mogą zaś ponosić winy za błędy w sztuce budowlanej wynikające z zastosowania się do decyzji Nr [...]. Niedopuszczalnym jest bowiem przerzucanie odpowiedzialności za nieprawidłowe, nieprecyzyjne sformułowanie nakładanych decyzją obowiązków, zaś próby obciążania strony konsekwencjami błędów organów administracji podważają zaufanie strony do organów państwa. Skarżący podnieśli ponadto, iż nie zostali pouczeni, że eternit jako materiał budowlany został wycofany z obrotu, czym naruszono zasadę wyrażoną w art. 9 kpa, a nie można wymagać od strony wiedzy dotyczącej materiałów pokryciowych niedopuszczonych do obrotu. M.L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podnosząc zarzut naruszenia: - art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu prawnych interesów M.L., której celem jest korzystanie z balkonu nad przybudówką, podczas gdy orzeczenie organu uniemożliwia odtworzenie balkonu; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa, polegające w szczególności na nierównym traktowaniu stron postępowania oraz nierozważeniu w sposób należyty okoliczności sprawy, czego konsekwencją jest całkowite pominięcie interesów strony; - art. 84 § 1 kpa poprzez niepowołanie biegłego, który określiłby sposób wykonania nadbudówki, tak aby był on zgodny z prawem budowlanym i interesami stron, w szczególności uwzględniał dotychczasowy sposób korzystania z obiektu. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi połączył sprawy ze skarg A.G. i J.G. oraz M.L. celem ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Przedmiotową skargę należało uwzględnić nie tylko ze względu na zarzuty w niej zawarte, ale również biorąc pod uwagę okoliczności, które należało rozważyć z urzędu. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Należy przy tym podkreślić, iż przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż ten, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Stosownie natomiast do art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku Nr [...], a także decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], jak również decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nałożone zostały na A.G. i J.G. określone obowiązki związane z doprowadzeniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z treścią tego przepisu organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak wynika z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jak wynika to z uzasadnień obu kwestionowanych decyzji, podejmując działania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru miał na uwadze fakt, iż w jego opinii zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał bowiem, że roboty budowlane wykonane zostały przez A. i J. G. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. O ile w przypadku zastosowanego rodzaju pokrycia dachowego w sposób jednoznaczny można stwierdzić, iż naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 19 czerwca 1997 roku o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku Nr 3, poz. 20 z późn. zm.), to w pozostałym zakresie - dotyczącym przewyższenia poziomu pierwszego piętra - organ nie wyjaśnił, co kryje się pod pojęciem niezgodności ze sztuką budowlaną, a także jakie przepisy uległy w związku z tym naruszeniu. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienia potrzeby zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie można ograniczyć do lakonicznego stwierdzenia naruszenia bliżej nie sprecyzowanych przepisów prawa, nawet gdy wadliwość wykonanych robót zdaje się być oczywista, a tym bardziej, gdy wadliwość tę kwestionuje strona. Skoro zaś organ administracji nie wyjaśnił przesłanek zastosowania danej normy prawnej, to tym samym nie sposób dokonać pełnej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak wyczerpującego, dostatecznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy naraża zaś organ administracji na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r. VI SA/Wa 985/05 Lex nr 193924, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r. I SA 1128/03 Lex nr 164719, wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r. IISA 96/98 Lex nr 41681). Niezależnie od powyższego warto zauważyć, iż utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], jak już wcześniej wspomniano, oparta została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzja organu I instancji wyznacza adresatom decyzji termin do dokonania wymienionych robót budowlanych - jeden miesiąc od dnia doręczenia tegoż (nieostatecznego) rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości oznacza, iż rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. aprobowało niewątpliwie nieprawidłowo określony termin wykonania robót i w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej niemożliwe było dotrzymanie przez stronę terminu wynikającego z treści utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, a to z kolei mogłoby rzutować na możliwość zastosowania przepisu art. 51 ust 3 Prawa budowlanego. Ponadto podzielić należy wyrażany przez A. i J. G. zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego pogląd, iż przeprowadzając roboty budowlane, skarżący ci związani byli treścią decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], która nie określała w sposób właściwy i precyzyjny sposobu wykonania nakazanych robót. Przede wszystkim warto zauważyć, iż decyzja ta odwołuje się do zaleceń wynikających z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej, podczas gdy do sprawy przedstawione zostały dwie odrębne, a co więcej odmienne w swej treści ekspertyzy sporządzone przez S.P. i J.K. W ocenie Sądu, taki sposób określenia zakresu obowiązków spoczywających na stronie, jak to zaprezentowano w decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który nie wskazuje ani na dokładny rodzaj robót budowlanych ani nawet zakres i sposób ich wykonania, a co więcej w poszukiwaniu rodzaju i zakresu niezbędnych robót odsyła adresata decyzji do bliżej niesprecyzowanego dokumentu nie może zasługiwać na aprobatę, gdyż narusza art. 107 § 1 kpa – rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) nie jest bowiem sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, co ma kapitalne znaczenie w sytuacji, gdy organ nakłada obowiązki na adresata decyzji. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który sąd rozpoznający sprawę w pełni akceptuje, iż decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrazić precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r. IV SA 1418/97 Lex nr 47875, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. IV SA 1886/96 Lex nr 48694, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 r. SA/ Gd 1537/95 Lex nr 44086). Tymczasem zastosowana przez organ administracji w decyzji z dnia [...] Nr [...] metoda określenia obowiązków wywołuje ten skutek, że podmiot zobowiązany nie jest w stanie prawidłowo wywiązać się z nałożonego obowiązku, a organ nadzoru nie może dokonać weryfikacji dokonanych robót budowlanych. Powyższa konkluzja dotyczy również rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], które odwołując się do odmiennych ocen technicznych opracowanych odrębnie dla każdej ze stron i wyszczególniając roboty jakie miały być wykonane nie wskazywała precyzyjnie strony zobowiązanej do ich wykonania. Wskazać również należy, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] narusza również art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane w sposób mający wpływ na prawidłowość wszelkich kolejnych działań podejmowanych w stosunku do adresatów rozstrzygnięć – (współwłaścicieli) A.G. i J.G. a z pominięciem (współwłaścicielki) M.L. W rozpoznawanej sprawie jako bezsporne uznać wypada, iż jak wynika to z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] na dzień 14 maja 1998 roku założonej dla nieruchomości przy ul. A 72 w Ł., lokal mieszkalny na piętrze składa się z czterech pokoi, pomieszczenia gospodarczego, dwóch tarasów oraz części składowych w postaci budynków gospodarczych. Z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] na dzień 2 listopada 1998 roku wynika zaś, że lokal mieszkalny na parterze składa się z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju, sieni wraz z częściami składowymi - budynkami gospodarczymi. Powyższe oznacza, iż w świetle prawa właścicielem tarasu od strony wschodniej, położonego nad przybudówką jest M.L., zaś właścicielami przybudówki są A.G. i J.G. Skoro zatem przedmiotem postępowania jest przybudówka rozumiana jako jedna całość, składająca się z elementów należących do różnych właścicieli (dach jest jednocześnie tarasem), przyjąć należy, iż stroną postępowania i adresatem decyzji powinni być wszyscy właściciele, tj. zarówno A.G. i J.G. oraz M.L. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, decyzja nakazująca dokonanie w zakreślonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami może być adresowana wyłącznie do inwestora, właściciela lub zarządcy. Ustawodawca wymieniając te właśnie podmioty przesądził tym samym, iż organy administracji obowiązane są do poszukiwania adresatów obowiązków jedynie wśród tych osób. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie cały ciężar obowiązków związanych z doprowadzeniem przybudówki (także dachu będącego jednocześnie tarasem - własnością M.L.) został nałożony na A.G. i J.G. - właścicieli parteru budynku mieszkalnego jako następców prawnych K. i M. S. - inwestorów przybudówki ( jak ustalił to organ ). W świetle brzmienia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane należy stwierdzić, iż prawo nie zna takiego sposobu ustalania adresatów nakładanych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, zatem rozstrzygnięcia podejmowane w toku postępowania naruszają przywołany przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Nie można przy tym również tracić z pola widzenia treści art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, który wskazuje krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania czynności nakazanych decyzjami, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy w sposób analogiczny jak czynił to art. 40 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego II instancji wyrażając błędny pogląd, iż adresatem decyzji mogą być jedynie A.G. i J.G., którym to poglądem organ I instancji był związany, przesądził de facto, iż kolejne decyzje dotknięte były wadą prawną polegającą na naruszeniu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - jak w przypadku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] jak również art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - jak w przypadku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Abstrahując od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zwraca uwagę, iż w toku postępowania organy nadzoru budowlanego w sposób zmarginalizowany, nieznajdujący oparcia w przepisach obowiązującego prawa oraz w stanie prawnym nieruchomości wynikającym z zapisów w księgach wieczystych traktują kwestię związaną z istnieniem tarasu M.L. Należy wskazać, iż na mocy decyzji z dnia [...] Nr [...] organ I instancji nakazał właścicielom obiektu budowlanego min. rozbiórkę balustrady i zniszczonej posadzki tarasu. Decyzja ta została co prawda następnie uchylona przez organ odwoławczy, jednakże czynności te w konsekwencji zostały dokonane jako wynikające z decyzji Nr [...] odwołującej się do ekspertyzy budowlanej. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w kwestii żądania M.L. odtworzenia płyty balkonowej. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie mogą zatem poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego pozostawać skutki działań, podjętych przez A.G. i J.G. w konsekwencji interpretacji nakazów organów władzy publicznej, w postaci demontażu tarasu od strony wschodniej pełniącego funkcję dachu przybudówki, co doprowadziło do utraty przedmiotu prawa własności M.L. Również odesłanie skarżącej M.L. na drogę sądową w zakresie korzystania ze stropodachu przybudówki jako tarasu (jak wskazano w decyzji z dnia [...] Nr [...]), w sytuacji gdy prawo własności tarasu wynika z zapisów ksiąg wieczystych świadczy o braku poszanowania w rozpoznawanej sprawie prawa własności przez organy nadzoru budowlanego. Mając na uwadze fakt, iż w toku całego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie doprowadzenia samowolnie wybudowanej przybudówki stanowiącej jednocześnie taras do stanu zgodnego z prawem, organy te dopuściły się uchybień, które w sposób istotny rzutują na obecną sytuację stron postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za niezbędne korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], ale także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], jak również decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Sąd uznał bowiem, iż bez wyeliminowania wszystkich wskazanych decyzji nie byłoby możliwe prawidłowe końcowe załatwienie sprawy jako, że wadliwość zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej jest konsekwencją i następstwem uprzednich błędnych rozstrzygnięć. Prowadząc ponownie postępowanie, organy nadzoru budowlanego winny mieć na uwadze przytoczone wyżej motywy, wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia przeprowadzając wszechstronne postępowanie z uwzględnieniem i rozważeniem okoliczności podnoszonych przez każdą ze stron. Przy podejmowaniu decyzji w pierwszym rzędzie uwzględnią status prawny nieruchomości i ustalą na podstawie dokumentów źródłowych przedmiot prawa własności przysługującego poszczególnym stronom postępowania. Powyższe pozwoli bowiem na prawidłowe ustalenie kręgu adresatów rozstrzygnięć i zakresu nakładanych obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Ponadto, organy zobowiązane są do czuwania, aby przy nakładaniu i wykonywaniu obowiązków z zakresu prawa budowlanego mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu samowolnego nie ulegały naruszeniu obiekty legalne. Wskazując zakres obowiązków organy administracji sprecyzują jasno, precyzyjnie i w sposób niebudzący wątpliwości zakres i pożądany sposób ich wykonania tak, aby bez zbędnej zwłoki możliwe było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji rozstrzygniecie winno odpowiadać wymogom art. 107 § 1 i 3 kpa. Organ powinien również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji powiadomić o poczynionych ustaleniach, umożliwić zapoznanie się z nimi i ustosunkowanie się do zebranych materiałów. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 200 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. A.G.