I SA/Wa 1291/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J.B.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J.B.-T. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1960 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) gmina W. w dniu 16 sierpnia 1948 r. objęła w posiadanie przedmiotowy grunt nieruchomości warszawskiej. Dnia 16 lutego 1949 r. I Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej właścicielom tej nieruchomości. Dotychczasowy właściciel nieruchomości, M.K., wniosku takiego w ustawowym terminie nie złożył. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1960 r. nr [...] orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Jedyną spadkobierczynią byłego właściciela nieruchomości była Z.K., po której spadek nabyła w całości J.B.-T.. W dniu 25 października 1999 r. J.B.-T. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] września 2002 r. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 2651/02 uchylił obie te decyzje z uwagi na nieprawidłowe doręczenia pism i decyzji stronom postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2005 r. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J.B.-T. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Kolegium stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 156 kpa oraz bogate orzecznictwo sądowe dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ uznał, że w omawianej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że Urząd Likwidacyjny nie może być uznany za osobę reprezentującą prawa dotychczasowego właściciela, zaś poprzedni właściciel gruntu M.K. nie był posiadaczem przedmiotowego gruntu w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz w okresie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie gminy, a nadto nie złożył w trybie art. 7 ust. 1 tego dekretu, w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie gminy, wniosku o przyznanie mu prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowego gruntu. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stanęło na stanowisku, że rozstrzygnięcie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] jest zasadne. Wadliwe jest jedynie uzasadnienie tego orzeczenia administracyjnego, jednakże nie sposób w takim przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa. W tej sytuacji Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2005 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.B.-T. W obszernym uzasadnieniu podtrzymała zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2005 r. naruszenie art. 104 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 6, 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Równocześnie skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: przeprowadzenie postępowania w sprawie z naruszeniem jego granic przedmiotowych, badanie zagadnienia i okoliczności nie będących przedmiotem sprawy z jednoczesnym pominięciem okoliczności istotnych z punktu widzenia jej istoty, przyjęcie tezy i ustalenia będących następnie podstawą rozstrzygnięcia, które nie znajdują prawnego uzasadnienia (szczegółowa analiza przepisów prowadzi bowiem do wniosków zgoła odmiennych), niemal całkowitego pominięcia zarzutów i argumentacji skarżącej, dopuszczenia się szeregu bardzo poważnych uchybień proceduralnych w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zasad postępowania dowodowego, uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia, naruszenia zasady praworządności poprzez orzekanie w sposób odmienny w sprawach o identycznym stanie faktycznym i prawnym. W tej sytuacji skarżącą wniosła o uchylenie obu decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uchylił obie zaskarżone decyzje organu nadzoru, ponieważ część podniesionych w skardze argumentów Sąd uznał za uzasadnione w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30; wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35). Z akt sprawy wynika, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1960 r. odmawiające przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu dotychczasowemu właścicielowi, zostało wydana w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem, organ winien był przyznać dotychczasowym właścicielom prawo własności czasowej (obecnie wieczystego użytkowania), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Aby dokonać powyższego ustalenia, organ winien był odnieść swoje rozważania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji w tym przedmiocie. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia orzeczenia administracyjnego, organ nie odniósł się do ustaleń planu, lecz do faktu niezgłoszenia się byłego właściciela nieruchomości i braku poparcia przez niego wniosku złożonego w imieniu byłego właściciela przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny i na tej podstawie odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. jedną z przesłanek warunkujących przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu było złożenie stosownego wniosku w przepisanym ustawą terminie przez: 1) dotychczasowego właściciela gruntu lub 2) jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu lub 3) osobę reprezentującą prawa właściciela. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że wniosek o przyznanie własności czasowej nie został złożony przez żaden z podmiotów wymienionych w dwóch pierwszych punktach. Wniosek taki został bowiem złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że ani przepisy dekretu o gruntach warszawskich, ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie legitymowały urzędów likwidacyjnych do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich. Urzędy Likwidacyjne zostały powołane dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, ze zm.). Z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu wynika, że ich podstawowym zadaniem było zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku lub odzyskanie posiadania tego majątku przez właściciela. Z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych, w sprawie organizacji i zakresie uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 64, poz. 360) wynika, że działania urzędów likwidacyjnych były związane z zabezpieczeniem i zachowaniem majątków. Dotyczyły majątków opuszczonych i poniemieckich, które miały być przekazane w zarząd władzom, instytucjom lub osobom wymienionym w ust. 1 i 2 art. 12 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Do czasu tego przekazania urzędy likwidacyjne były obowiązane podjąć działania związane z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji tych majątków. Urzędy Likwidacyjne nie zostały upoważnione do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00, niepubl.). W tym więc zakresie niezasadne jest, zdaniem Sądu, stanowisko wyrażone w uzasadnieniu złożonej skargi, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jednak, jak wynika z akt administracyjnych, w rozpatrywanej sprawie wniosek Urzędu Likwidacyjnego został przyjęty, jako pochodzący od uprawnionego podmiotu, a ponadto na jego podstawie wszczęto postępowanie administracyjne, rozpoznano sprawę i wydano orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1960 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, skoro wniosek został złożony przez nieuprawniony podmiot, był on prawnie nieskuteczny i nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego wynikającego z przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Oznacza to, że orzeczenie administracyjne wydane na podstawie tego wniosku zostało wydane bez dostatecznych podstaw prawnych i powinno zostać unieważnione, ponieważ zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 8/04, niepubl.). W świetle powyższego należy stwierdzić, że słuszne jest twierdzenie strony skarżącej, że nawet w razie uznania, że wniosek został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, jako podmiot nieuprawniony do jego wniesienia, to tym bardziej nie mogła być wydana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, które rozstrzyga właśnie (wprawdzie negatywnie) wniosek Urzędu Likwidacyjnego. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego nie powinien bowiem doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego, jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Przypomnieć należy, że niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu powodowało z upływem tego terminu przejście na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie. Skoro zaś przejście to jest przewidzianym w dekrecie następstwem bezskutecznego upływu terminu i skoro dekret nie wymaga stwierdzenia w tej sytuacji przejścia własności w drodze deklaratywnej decyzji właściwego organu administracyjnego, to w konsekwencji do ujawnienia własności Skarbu Państwa co do budynku i wyodrębnionych lokali wystarczy wniosek tego organu, stwierdzający niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie własności czasowej (wieczystego użytkowania). W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że obie decyzje organu nadzoru zostały podjęte z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za zasadne Sąd uznał także zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśnienia i ustosunkowania się przez organ do części zarzutów i argumentów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 31 października 2005 r., czyli do zarzutu przekroczenia przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej granic tego postępowania i rozpatrzenie sprawy co do jej istoty (tak jak organ I instancji w postępowaniu zwykłym a nie organ kasacyjny), zarzutu naruszenia art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez nierozpatrzenie sprawy w aspekcie zawartych w tym przepisie przesłanek warunkujących możliwość przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, a także niewyjaśnienia przez organ nadzoru, z jakich przyczyn w całkowicie analogicznej sprawie dotyczącej nieruchomości, która również była własnością poprzednika prawnego skarżącej, położonej w W. przy ul. [...], w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], której kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, zajął całkowicie odmienne stanowisko co do prawidłowości wydanego z wniosku Urzędu Likwidacyjnego orzeczenia administracyjnego. Te uchybienia organu w zakresie prowadzonego postępowania nadzorczego wskazują na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zasad postępowania dowodowego, a także prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia mimo, że to na organie rozpatrującym sprawę w trybie nadzorczym ciąży szczególny obowiązek bardzo wnikliwej i wszechstronnej oceny wszystkich dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 2651/02 zobowiązał organ nadzoru, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, do prawidłowego ustalenia kręgu stron tego postępowania, mając na uwadze, że winni w nim brać udział wszyscy aktualni właściciele lokali wykupionych w budynku położonym przy ul. [...]. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak zaś wynika z akt sprawy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r., wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie została doręczona E. i E. S. Również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nie została doręczona E.i E. S. Powróciła ona z adnotacja doręczyciela: adresat "wyprowadził się". Przesyłka ta nie była prawidłowo awizowana. Jak wynika z ustaleń Sądu E.i E. S. od dnia 12 lipca 2005 r. są zameldowani na stałe w W. przy ul. [...]. W tej sytuacji powstaje nierozstrzygnięta wątpliwość, czy E. i E.S. nadal są właścicielami lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], a co za tym idzie, czy organ nadzoru prawidłowo ustalił krąg stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.