I OSK 1595/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] w K. i Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2348/02 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] w K. i Prezydenta Miasta K. po 120 zł (sto dwadzieścia złotych) na rzecz W. G. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2348/02, po rozpoznaniu skargi W. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Naczelnik Dzielnicy K. – [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. na podstawie art. 16 ust. 1–4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), art. 8, art. 12, art. 14 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej własność J. z B. C. – nieznanej z miejsca pobytu. Decyzją tą ustalono odszkodowanie i polecono jego wypłatę Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K.. W uzasadnieniu podniesiono, że w latach 1970–1977 wykonano remont nieruchomości ze środków państwowych, którego wartość przekroczyła 50% wartości technicznej budynku. W dniu 7 maja 1990 r. J. S. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r., po rozpatrzeniu którego Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. decyzją z dnia [...] października 1990 r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 1991 r. uchylił tę decyzję. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa K., decyzją z dnia [...] września 1993 r., nr: [...] rozpoznało odwołanie i uchyliło decyzję Naczelnika Dzielnicy K. – [...] z [...] czerwca 1983 r. w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze wskazało na brak uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicielki nieruchomości przejmowanej na własność Skarbu Państwa. Organ przyjął, że decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. została doręczona aktualnemu pełnomocnikowi byłej właścicielki w dniu 27 kwietnia 1990 r., gdy się dowiedział o jej treści, dlatego odwołanie z dnia 7 maja 1990 r. potraktował jako wniesione w terminie. W dniu 24 listopada 1993 r. Prezydent Miasta K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 1993 r., Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że właścicielka J. S. dowiedziała się o decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. dopiero w dniu 27 kwietnia 1990 r. i jej pismo z dnia 7 maja 1990 r. zasadnie potraktowano jako odwołanie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Gminę K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 stycznia 1997 r. uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia prawidłowości doręczenia decyzji z [...] czerwca 1983 r. do Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytków K., który został przez Sąd uznany za stronę postępowania. W przypadku wykazania, iż tej jednostce doręczono decyzję z dnia [...] czerwca 1983 r., pismo strony z dnia 7 maja 1990 r. nie może być uznane za odwołanie. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 1993 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu [...] marca 2002 r. stwierdziło nieważność tej decyzji. SKO przyznało, że była właścicielka nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. Organ wskazał, że 14-dniowy termin wniesienia odwołania jest terminem prekluzyjnym dla tej strony, która brała udział w postępowaniu przed organem I-instancji i której doręczono decyzję. Natomiast stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i która dowiedziała się o decyzji po upływie 14 dni od jej doręczenia innym stronom, nie przysługuje prawo wniesienia odwołania, może ona żądać wyłącznie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium podniosło, że stwierdzenie nieostateczności decyzji byłoby możliwe wyłącznie wówczas, gdyby J. z B. C. była jedyną stroną postępowania. W sprawie stroną był również m.in. ZRZZK, któremu doręczono decyzję, dlatego, mając na uwadze wyrok NSA z 20 stycznia 1997 r. stwierdzono, że decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. stała się ostateczna i nie było podstaw do rozpatrywania odwołania. SKO rozpoznając wniosek W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2002 r., podtrzymując stanowisko tam wyrażone. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła W. G., domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2002 r. wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez niezastosowanie się przez organ w toczącym się ponownie postępowaniu do wskazań NSA zawartych w orzeczeniu z dnia 20 stycznia 1997 r., IV SA 191/95, a także naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, jakie mogły przyczynić się do wyjaśnienia kluczowego zagadnienia doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. ZRZZK. Zarzucono także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 2 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez oparcie się na pisemnym oświadczeniu strony – ZRZZK, przy zaniechaniu wyznaczenia rozprawy w celu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz przesłuchania strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sporu w sprawie jest ustalenie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy K. – [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. stała się ostateczna przed datą wniesienia odwołania, to jest przed dniem 7 maja 1990 r. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że ta okoliczność nie została należycie wyjaśniona. Nie ulega wątpliwości, że decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – [...] nie doręczono byłej właścicielce nieruchomości ani jej pełnomocnikowi. W sprawie nie wyjaśniono, czy decyzję tę doręczono Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytków K.. Jednostka ta jest stroną w tym postępowaniu, na co wyraźnie wskazał NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 1997 r. Podstawowym zakresem prowadzonego w sprawie postępowania winno być ustalenie czy ZRZZK otrzymał decyzję z dnia [...] czerwca 1983 r. i w jakiej dacie, w tej mierze nie zostały wykonane zalecenia zawarte w wyroku z dnia 20 stycznia 1997 r.. Wobec braku dowodów doręczenia komukolwiek decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania art. 86 k.p.a. i przesłuchania ZRZZK. Zaniechano także wyjaśnienia kiedy pełnomocnik strony A. L. dowiedział się o decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r., opierając się na jego oświadczeniu, nie ustalono skąd Kolegium otrzymało akta w 1990 r., w których znajduje się oryginał decyzji, z pisma z dnia 29 kwietnia 1997 r. wynika, że akta uzyskano od ZRZZK, co pozwoliłoby na ustalenie doręczenia decyzji przed 27 kwietnia 1990 r. Zaniechano też przeprowadzenia dowodu co do daty złożenia odszkodowania do depozytu sądowego. Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 i art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zalecił przede wszystkim przeprowadzić postępowanie dowodowe co do ustalenia czy ZRZZK otrzymał decyzję z dnia 20 czerwca 1983 r. i w jakiej dacie. W tym celu wskazano na potrzebę wyjaśnienia okoliczności związanych ze złożeniem odszkodowania do depozytu sądowego, przeprowadzenia dowodu z treści ksiąg dzienników podawczych wskazanych instytucji, przesłuchania ZRZZK na podstawie art. 86 k.p.a., a także ustalenia faktu dowiedzenia się o decyzji z dnia 20 czerwca 1983 r. pełnomocnika strony A. L. i źródła otrzymania akt sprawy w 1990 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]", które zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że naruszono powyższe normy oraz, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 77 k.p.a. organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie skarżącego Kolegium taki materiał zebrało i rozpatrzyło, a Sąd bezzasadnie nakazał dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Także zarzut naruszenia art. 75 i 80 k.p.a. nie ma podstaw, albowiem organ administracji nie odrzucił tych dowodów, lecz jedynie stwierdził istnienie faktów na podstawie innych dowodów i okoliczności. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organy administracji dwukrotnie przeprowadzały postępowanie w sprawie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] września 1993 r. i z obu uzasadnień wynikają wszelkie okoliczności sprawy, zaś Sąd administracyjny I instancji nie wskazał jakie to miałyby być braki postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2006 r. wniósł również Prezydent Miasta K., reprezentujący Skarb Państwa, zarzucając naruszenie prawa procesowego, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uznanie, iż decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszyły przepisy art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3, art. 127 k.p.a.; 2) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie, iż Decyzja Naczelnika Dzielnicy K. – [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. nie była ostateczna, podczas gdy nie służyło od niej W. G. prawo odwołania, oraz 3) art. 152 p.p.s.a poprzez niewłaściwe określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wskazując na powyższe zarzuty Prezydent Miasta K. wniósł na podstawie art. 176 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W. G. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niewłaściwe jest uznanie przez Sąd naruszenia przez Kolegium przepisów dotyczących postępowania dowodowego uregulowanego przez Kodeks postępowania administracyjnego. SKO szczegółowo i wnikliwie wyjaśniło sprawę doręczenia ZRZZK decyzji Naczelnika Dzielnicy w oparciu o dostępne środki dowodowe, biorąc pod uwagę nadanie decyzji klauzuli prawomocności i złożenia przez Zarząd kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Rażące naruszenie prawa – jak prawidłowo ustaliło SKO – dokonane przez Kolegium decyzją z dnia [...] września 1993 r. polegało na potraktowaniu wniosku o wznowienie postępowania jako odwołania i tym samym naruszono zasadę stabilizacji decyzji administracyjnej określoną w art. 16 k.p.a. Postępowanie dowodowe, jakie nakazał przeprowadzić WSA jest bezzasadne, gdyż dopuszczenie środków na okoliczność doręczenia decyzji i dowodu z treści ksiąg dzienników podawczych jest utrudnione czy wręcz niemożliwe po ponad 20 latach od wydania decyzji. Decyzja Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] czerwca1983 r. stała się decyzją ostateczną i nie było podstaw do rozpatrywania odwołania złożonego w dniu 7 maja 1990 r. Sąd naruszył art. 152 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, w ocenie strony skarżącej powyższe rozstrzygnięcie jest bezprzedmiotowe, nie ma bowiem możliwości wykonywania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosła W. G., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. i odrzucenia jako niedopuszczalnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obydwie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" zauważyć należy, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celem statutowym tej organizacji i gdy przemawia za tym istotny interes społeczny – art. 31 § 1 k.p.a. Zarówno dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i odmowa dopuszczenia wymagają w każdym przypadku wydania przez organ administracji publicznej postanowienia, w którym organ ten ocenia zasadność żądania organizacji, co wynika z § 2 powołanego artykułu. Z chwilą doręczenia (ogłoszenia) postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzyskuje ona, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. prawa strony, mimo że nie ma w tej sprawie ani obowiązku, ani interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym jest z mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawniona do wniesienia skargi. Ponadto zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach innych osób zgłosić może także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. O dopuszczeniu organizacji do udziału w sprawie rozstrzyga Sąd mając na uwadze również przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 52). W sprawie niniejszej Stowarzyszenie "[...]" nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w sposób określony w powołanych wcześniej przepisach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. doręczyło pełnomocnikowi Stowarzyszenia postanowienie z dnia [...] grudnia 2001 r. o podjęciu postępowania, mimo braku postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie i w dalszym postępowaniu Stowarzyszenie występowało w sprawie. Skoro Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w przewidziany prawem sposób, to skarga kasacyjna wniesiona przez ten podmiot podlegała oddaleniu. Brak legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej jest bowiem równoznaczny w skutkach z uznaniem, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Również skarga wniesiona przez Prezydenta Miasta K. reprezentującego Skarb Państwa nie mogła być uznana za uzasadnioną. Podstawowy zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszyły przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 i art. 127 k.p.a. jest nietrafny. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 191/95 uchylając decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1994 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1993 r. stwierdził, że stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. był m.in. Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K. i uznał za konieczne wyjaśnienie doręczenia tej decyzji wskazanej jednostce, jeżeli bowiem decyzję doręczono w terminie prawem określonym, to decyzja stałaby się ostateczną, uniemożliwiając rozpatrzenie odwołania złożonego w dniu 7 maja 1990 r. Ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku wiązała w sprawie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – stosownie do treści art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Podzielając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2002 r. wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu dowodowym nie zostały wyczerpane wszelkie możliwości wyjaśnienia kwestii związanych z doręczeniem decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. stronie postępowania – Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, pomimo że nie została ustalona dokładna data doręczenia decyzji, która to data ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Trudności w gromadzeniu materiału dowodowego wynikające z upływu znacznego czasu od wydania decyzji z dnia 20 czerwca 1983 r. nie zwalniają organu administracji publicznej od podjęcia w prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy. Dlatego słusznie w zaskarżonym wyroku zobowiązano Kolegium do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Za nieporozumienie uznać należało zarzut naruszenia art. 16 k.p.a., bowiem Sąd I instancji uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2002 r. i zalecając wyjaśnienie okoliczności wskazanych w wyroku działał zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 20 stycznia 1997 r. Dopiero zaś wyjaśnienie tych kwestii doprowadzić ma – stosownie do wskazanych wytycznych – do ustaleń co do ostateczności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Nie został również naruszony art. 152 p.p.s.a., jak słusznie podano w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie, o którym mowa w tym przepisie stanowi element każdego wyroku uwzględniającego skargę, nie było też przeszkód do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja – dotycząca stwierdzenia nieważności innej decyzji – nie podlega wykonaniu. Takie rozstrzygnięcie odpowiada szerokiemu rozumieniu wykonalności decyzji, stwierdzenie, że decyzja nie może być wykonywana (do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy) oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych. Z podniesionych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku, rozstrzygając o kosztach postępowania kasacyjnego w myśl art. 204 pkt 2 tej ustawy.