I SA/Wa 1174/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z.G. i R.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiaty P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących Z. G. i R. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. i R. G. uchylił decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr ew. [...] obr. [...] o pow. [...] m2 uregulowaną w KW [...], zajętej pod drogę publiczną ulicę [...] w P. i jednocześnie odmówił uwzględnienia wniosku strony. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta Powiatu P. decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem Z. i R. G. złożyli odwołanie kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Wojewoda przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) i stwierdził, że zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną przysługuje tylko tej osobie, która potwierdzi swoje prawo własności do tej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. i wykaże, że utraciła to prawo na podstawie ww. art. 73 ust. 1 z dniem 1 stycznia 1999 r. Wniosek właściciela nieruchomości o odszkodowanie złożony musi być w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa. Jak ustalił organ wniosek o odszkodowanie Z. i R. G. z dnia 30 marca 2006 r. został złożony w Kancelarii Starostwa Powiatu P. w dniu 3 kwietnia 2006 r., czyli po terminie określonym w art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ podkreślił, że przewidziany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie podlega przywróceniu. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia co oznacza, że skarżący utracili możliwość dochodzenia przysługujących im uprawnień do zgłoszenia żądania. Przepisy nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku, niezależnie od rodzaju przyczyny niedotrzymania terminu. Z uwagi na powyższe nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony. W przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził, że Starosta Powiatu P. w rozstrzygnięciu decyzji nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z bowiem z przepisem art. 73 ust. 4 roszczenie o odszkodowanie wygasło, a więc organ I instancji powinien odmówić uwzględnienia wniosku. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekł jak w rozstrzygnięciu. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z .i R. G.. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że składają skargę na decyzję nr [...] w sprawie odszkodowania za działkę nr ew. [...] o pow. [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej a przewidzianą pod drogę gminną w ulicy [...] w P. powiat P. Kolejne szczeble administracji twierdzą, że rzekomo ich roszczenia wygasły z dniem 31 grudnia 2005 r. zgodnie zaś z art. 21, ustęp 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W związku z powyższym przepisy na które powołują się urzędnicy Starosty P. i Wojewody Mazowieckiego są niekonstytucyjne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżących wniosku z dnia 30 marca 2006 r. o wykup przez Urząd Gminy i Miasta P. działki przewidzianej pod drogę gminną. Wniosek ten został skierowany do Starosty Powiatowego w P., który pismem z dnia 2 sierpnia 2006 r. zwrócił się do skarżących z prośbą o informację, czy wniosek ten ma zostać potraktowany jako wniosek o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 1 września 2006 r. wyjaśnili, że wniosek ich "może być potraktowany jako prośba o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę, jeśli wariant opisany w naszym wniosku z dnia 30-03-2006 r. dotyczący wymiany gruntów nie może być zrealizowany". Na podstawie tej odpowiedzi organ uznał, że pismo skarżących z dnia 30 marca 2006 r. o wykup przez Urząd Gminy i Miasta P. działki przewidzianej pod drogę gminną złożone zostało w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w tym kierunku prowadził postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonymi decyzjami. Po dokonaniu analizy akt sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że takie działanie organów obu instancji naruszyło przepisy art. 7, 9 i 77 § 1 kpa , które miało wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracji publicznej jest także obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć musi należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym bowiem razie mamy, zdaniem Sądu jak już wyżej stwierdzono, do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony. Zdaniem Sądu z treści wniosku skarżących z dnia 30 marca 2006 r. oraz udzielonej odpowiedzi z dnia 1 września 2006 r. nie można było jednoznacznie wnioskować, że domagają się oni przyznania odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powołany przez organ administracji publicznej przepis art. 73 nie może natomiast stanowić dostatecznego uzasadnienia dla decydowania za stronę o charakterze jej żądania. W szczególności, że organ I instancji naruszając przepisy art. 7 i art. 9 kpa w piśmie z dnia 2 sierpnia 2006 r. skierowanym do skarżących poinformował ich jedynie o treści ust. 1 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mimo, iż w treści powołał się na "art. 73". W piśmie tym organ nie poinformował skarżących w ogóle o pozostałej treści tego przepisu, a w szczególności ust. 3, 4 i 5 które mogły mieć wpływ na ustalenie praw skarżących będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa, jest ostateczna decyzja wojewody. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Odszkodowanie, o którym mowa, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Wywłaszczeniowy charakter przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną determinuje zakres jego stosowania, a więc i zakres wykładni poszczególnych przesłanek, których spełnienie warunkuje jego zastosowanie. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis art. 73 powołanej ustawy powinien być interpretowany ściśle bez dopuszczania jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, zaś strony postępowania administracyjnego winny mieć pełną świadomość skutków prawnych tego przepisu prawa, której w rozpatrywanej sprawie skarżący nie mieli, o czym świadczy treść pisma skarżących z dnia 25 września 2006 r. skierowane do Starostwa Powiatowego oraz odwołania do Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 listopada 2006 r. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący swoje roszczenia odszkodowawcze wywodzą z wydanej - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) – decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2000 r. nr [...], nie zaś z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzją tą zatwierdzony został, na wniosek skarżących, projekt podziału działki o numerze ewidencyjnym [...], której są hipotecznymi współwłaścicielami, na trzy nowe działki, z których jedna (nr [...]) przeznaczona została pod ulicę. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy "Mapy sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w KW [...] z projektem podziału" wykonanej we wrześniu 2000 r. przez uprawnionego geodetę W.W., działka ta została przeznaczona pod poszerzenie istniejącej już ulicy [...]. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu z dnia wydawania decyzji podziałowej) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Za działki gruntu, o których mowa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy już od 1999 r. między skarżącymi a Miastem P. trwały rozmowy (rokowania) dotyczące uregulowania granicy ulicy [...] w zamian za wykorzystywany przez skarżących pas gruntu z terenu przedszkola bezpośrednio przylegający do nieruchomości skarżących. Potwierdzają to zebrane w sprawie dokumenty (m.in. pismo Urzędu Miasta z dnia 29 lipca 1999 r. nr G-7220-16/99, postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 1999 r. nr [...] opiniujące pozytywnie możliwość podziału działki, na której znajduje się przedszkole, przesłane do wiadomości m.in. skarżących, pisma skarżących skierowane do Burmistrza i Zarządu Miasta P. z dnia 31 maja 2000 r. oraz z dnia 25 lipca 2005 r., pisma Urzędu Miejskiego w P. z dnia 28 maja 2000 r. nr G-2041-2/2000 oraz z dnia 18 sierpnia 2005 r. nr G.20121/8/2005 - skierowane do syna skarżących). Ponieważ prowadzone z Urzędem Miasta kilkuletnie rozmowy dotyczące wymiany gruntów nie przyniosły oczekiwanego skutku, skarżący pismem z dnia 30 marca 2006 r. wystąpili z wnioskiem o "wykup przez Urząd Gminy i Miasta P. działki przewidzianej pod drogę gminną". W tej sytuacji właściwe ustalenie rzeczywistej woli skarżących zawartej w złożonym wniosku o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną ostateczną decyzją podziałową pod poszerzenie ulicy [...] ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego określenia trybu, w którym skarżący mogą dochodzić roszczeń odszkodowawczych od Miasta P. Z tych też względów nie znajduje uzasadnienia co najmniej przedwczesne stanowisko organów obu instancji, że wolą skarżących było rozpatrzenie ich wniosku z dnia 30 marca 2006 r. o wykup przez Urząd Gminy i Miasta P. działki przewidzianej pod drogę gminną miał być rozpatrzony w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (w szczególności, ze z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana odpowiednia decyzja Wojewody Mazowieckiego potwierdzająca nabycie prawa własności spornego gruntu – pismo Urzędu Mieskiego w P. z dnia 21 sierpnia 2006 nr G.7220/D/202/06 skierowane d Starostwa Powiatowego w P.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.