II SA/Kr 1016/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Renata Czeluśniak Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) AWSA: Inga Gołowska Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.R. i J.R. na decyzję Wojewody [ ] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia (....) . nr ( ....)- wydaną o rozpatrzeniu odwołania M.W. , A.R. , J.R., T.R. i U.R. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia (....) znak: (....) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie zabezpieczenia oficyny budynku położonego na działce nr (...) przy ul. (...) polegającego na wykonaniu wieńca oraz stropu nad parterem budynku oficyny, wykonaniu prowizorycznego zadaszenia konstrukcji stropu, zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych - Wojewoda .........zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 póz. 1126 z późn. zm.) i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda ........ocenił decyzję l instancji jako prawidłową. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. Przyjęte w projekcie rozwiązania projektowe nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Inwestor uzyskał pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie wymienionych prac zabezpieczających, a ponadto wykazał się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane. Powyższe wyczerpuje wymóg zawarty w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 prawa budowlanego. Wojewoda powołał się również na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (....) . o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ze względu fakt, iż nie następuje zmiana zagospodarowania terenu ani zmiana sposobu użytkowania obiektu. Odnośnie zgłoszonych w odwołaniu zarzutów o braku udziału skarżących w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy Wojewoda wyjaśnił, że działając jako organ odwoławczy nie jest właściwy do oceny poprawności postępowania w zakresie warunków zabudowy. Ewentualne zastrzeżenia w tym względzie należy kierować do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Badając wniosek o pozwolenie na budowę organ administracji nie ocenia ani celowości inwestycji, ani dalszych zamierzeń inwestora. Zakres i cel inwestycji uzależniony jest wyłącznie od woli inwestora. Ocenie organu administracji podlega jedynie zgodność zamierzenia budowlanego z prawem. Dlatego też nie mogą zostać uwzględnione zarzuty odwołania wskazujące, iż prowadzone prace są pierwszym etapem inwestycji, ani też że w wyniku robót budowlanych powstaną trwałe elementy budynku, a nie tylko jego zabezpieczenie. Odnośnie zarzutu, iż w budynku prowadzone były roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia Wojewoda stwierdził, że organ nadzoru budowlanego zakończył w tym zakresie postępowanie wydając decyzję z dnia (....) o nakazaniu zaniechania robót budowlanych. Umożliwia to - zgodnie z informacją zawartą w tej decyzji - wystąpienie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie przewidzianym w art. 5 prawa budowlanego. Brak jest przepisu prawa materialnego, którego naruszenie powodowałaby przedmiotowa inwestycja, a co za tym idzie brak jest podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.R. i J.R. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie art. 50a prawa budowlanego poprzez zignorowanie ustaleń organu l instancji podjętych w decyzji (....) z dnia (....) następnie uchylonej, dotyczących dokonywania przez inwestora dalszych samowoli budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu dalszych robót budowlanych. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zignorowanie okoliczności wskazujących na działania inwestora poza prawem w toku prowadzenia inwestycji, ujętych między innymi w zarzutach skarżących podnoszonych w toku postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji. Inwestor dokonał samowolnej rozbiórki oficyny budynku położonego na ....... obr. .......- w zamiarze przebudowy i nadbudowy budynku. Organ nadzoru budowlanego nakazał wstrzymanie robót budowlanych, a następnie wydał decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót. Mimo to inwestor dokonał następnych samowolnych robót zmierzających do nadbudowy przedmiotowego budynku wzmacniając ściany, filary międzyokienne, wykonując deskowanie pod strop z układając elementy stropu ceramicznego. Kolejne postępowanie powadziło do ponownego nakazu wstrzymania prowadzenia wszelkich robót. W odpowiedzi na nie inwestor złożył rozpoznawany w przedmiotowej sprawie wniosek o zabezpieczenie inwestycji przez wykonanie stropu betonowego i zamknięcie pierwszej kondygnacji oknami i drzwiami. Taki sposób zabezpieczenia jest identyczny z kolejnym etapem planowanej inwestycji. Zdaniem skarżących takie postępowanie świadczy o tym, że inwestor w pełni świadomie wielokrotnie łamał przepisy prawa budowlanego, a obecnie zmierza do zalegalizowania samowoli. Art. 50a prawa budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wydania zakazu ich wykonywania nakłada na organ administracyjny obowiązek orzeczenia rozbiórki bądź doprowadzenia do stanu poprzedniego. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Nakazanie rozbiórki lub przywrócenie stanu poprzedniego jest obligatoryjne. W konsekwencji stwierdzenie w toku postępowania o pozwolenie na budowę, choćby w zakresie zabezpieczenia, opisanego w powołanym przepisie naruszenia prawa nakłada na organ administracyjny podjęcie wskazanej decyzji lub zainicjowanie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W ocenie skarżących pozbawione sensu jest zezwolenie na kontynuowanie inwestycji, która winna zostać rozebrana. Organy administracji w niniejszej sprawie powinny odmówić zabezpieczenia inwestycji w sposób wskazany przez inwestora, skoro oczywistym jest że jej zabezpieczenie to nic innego jak jej kontynuacja. Skarżący ponieśli ponadto, że nie mieli w postępowaniu przed organami administracji zapewnionej możliwości obrony swych interesów. Mimo zgłaszanych istotnych zastrzeżeń co do powstających dla ich nieruchomości zagrożeń ze strony inwestycji tuż obok ich domu wyrasta budynek wznoszony bez pozwolenia na budowę. Wielokrotne zarzuty podnoszone dotychczas przez skarżących były pomijane. Skarżący, sam dysponujący wiedzą fachową i powołujący się na szereg argumentów wskazywał, że stanowiące podstawę wniosku o zabezpieczenie ekspertyzy prywatne inwestora są wzajemnie sprzeczne. Jedna z nich wskazuje na zły stan ścian nośnych, a druga rekomenduje przykrycie stropem o masie co najmniej 30 ton. Przedstawione przez skarżącego wyliczenia i porównania, posiadające duży walor wiarygodności, zostały jednak zignorowane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda .......wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. .......powołał się na art. 4 prawa budowlanego, który przyznaje prawo do zabudowy każdemu, kto legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Obawy skarżących co do ewentualnej niezgodności z prawem przyszłych zamierzeń inwestora oceniono jako przedwczesne. Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia praw skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej. Nie stanowi takiego naruszenia nieuwzględnienie protestów wyrażających subiektywne życzenia i oczekiwania stron. Również odmowa uwzględnienia argumentacji skarżących nie oznacza pozbawienia ich możliwości obrony interesów. Nie można kwestionować stanowiska organu administracji z tego powodu, że oparł się na opiniach biegłych sprzecznych ze stanowiskiem skarżącego, choćby nawet dysponującego fachową wiedzą techniczną. W piśmie z dnia (....) . uczestniczka postępowania A.W. podniosła, że została pominięta przed postępowaniem toczącym się przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nie otrzymała postanowienia Konserwatora, a ponadto postanowienie to w dacie wydania decyzji l instancji było nieprawomocne. Ponadto podniosła, że w jej ocenie w sposób nieprawidłowy odstąpiono od wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Została ona wydana po wnikliwym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przy prawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zgodnie z art. 4 prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W niniejszej sprawie inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością, a inwestycja jest zgodna z obowiązującym prawem. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany spełnia wymogi art. 34 prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. Zgodnie z decyzją Wojewody .......... z dnia (.....) postępowanie administracyjne zostało uzupełnione o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy z dnia (.....) . oraz pozwolenie konserwatorskie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (.....) Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki toczyło się postępowanie, którego przedmiotem były samowolnie wykonane w dniach od (....) do (....) roboty budowlane w budynku oficyny na działce nr ......przy ul. .....w K. Postępowanie to zostało zakończone decyzją nr .....z dnia (....) . wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazującą zaniechania dalszych robót przy omawianej inwestycji. W decyzji tej zaznaczono, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją upoważnia do wystąpienia do Wydziału Architektury Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Prawidłowe było więc wystąpienie inwestora z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę celem zabezpieczenia rozpoczętych robót. Trzeba podzielić wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organy administracji nie badają ani celowości planowanych robót budowlanych, ani też dalszych zamierzeń inwestora. Okoliczność, że prace przy budynku oficyny na działce nr .....przy ul. ......w ......prowadzone były początkowo bez wymaganego prawem pozwolenia nie dyskwalifikuje całego przedsięwzięcia budowlanego. Nie można odmówić udzielenia pozwolenia na budowę na tej podstawie, że w przyszłości możliwe jest samowolne prowadzenie robót budowlanych przez inwestora. Bezzasadny jest zarzut ignorowania przez organ odwoławczy postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki. Postępowanie to w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy było zakończone w sposób, który pozwala na kontynuowanie robót po uzyskaniu stosownego pozwolenia od organów administracji architektoniczne - budowlanej. Skoro inwestor wypełnił warunki wymagane prawem budowlanym i przepisami szczególnymi, pozwolenie takie zostało mu udzielone. Zarzut naruszenia art. 50a prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie leży w kompetencji organów administracji architektoniczne -budowlanej ocena postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany, w szczególności zaś ocena, czy wykonane roboty podlegają obowiązkowi rozbiórki. Zgodnie z art. 83 ust. 1 prawa budowlanego wydawanie decyzji, o których mowa w art. 50a tej ustawy należy do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a nie do organu administracji architektoniczne - budowlanej. Już choćby z tego względu ani Prezydent Miasta K. , ani też Wojewoda ......w niniejszym postępowaniu nie mogli tego przepisu naruszyć. Nie można też żądać od nich, by zawiadamiali o ewentualnej możliwości zastosowania tego przepisu organy nadzoru budowlanego, które prowadziły postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Podkreślenia wymaga, że art. 50a dodany został do prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 Nr 80 póz. 718) i wszedł w życie 11 lipca 2003 r. Nie jest możliwe nakazanie rozbiórki albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 50a w odniesieniu do robót wykonanych przed dniem 11 lipca 2003 r., a zarzuty skarżący w tym zakresie są bezzasadne. Odnosząc się zarzutu nieuwzględnienia słusznego interesu stron, a przez to naruszenia art. 7 k.p.a. trzeba stwierdzić, że przepis ten ma charakter ogólnej zasady postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie istniał konflikt interesów inwestora oraz skarżących, którzy jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej nie godzą się na prowadzenie przedmiotowej inwestycji. Organy rozstrzygające sprawę zobowiązane były wziąć pod uwagę argumenty obu stron, ale przede wszystkim zobowiązane były działać na podstawie i w granicach określonych przez przepisy materialnego prawa administracyjnego. Art. 35 ust. 4 prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wobec stwierdzenia wskazanych w nim przesłanek nie było możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, niż udzielenie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji nie można żądać wydania innego rozstrzygnięcia ze względu na interes innych - poza inwestorem - stron postępowania. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania zapewniających czynny udział stron na każdym etapie postępowania. Przed wydaniem decyzji w l instancji strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i oraz wyrażenia stanowiska w sprawie (k. .....akt administracyjnych). Strony kilkukrotnie czytały akta (protokoły k.........), składały również pisma zawierające wnioski i zastrzeżenia (k.........). Do tych zastrzeżeń odniósł się organ l instancji w decyzji z dnia (.....) Rację ma Wojewoda ........, że nie stanowi naruszenia praw stron postępowania 7 odmowa podzielenia ich argumentacji w sytuacji, gdy organ wyjaśnił wyczerpująco zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu uczestniczki A.W. należy stwierdzić, że pozwolenie konserwatorskie nr .........nie jest postanowieniem, lecz decyzją administracyjną, a stronami postępowania o jego wydanie nie są właściciele budynków sąsiednich. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (.....) . sygn. akt SA/Bk 1328/00 (..........), który mimo zmiany stanu prawnego pozostaje aktualny. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że zezwolenie na podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (obecnie art. 37 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. z 2003 Nr 162 póz. 1568) jest decyzją wydawaną w odrębnym postępowaniu administracyjnym, do którego nie stosuje się trybu przewidzianego w art. 106 § 1 - 6 k.p.a. (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r. sygn. akt III ARN 68/95). Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury jest niewątpliwie właściciel budynku objętego ochroną. Właściciele budynków sąsiednich nie są stronami w postępowaniu o udzielenie zezwolenia w trybie art. 27 tej ustawy, ponieważ postępowanie mające na celu ochronę dóbr kultury nie dotyczy ich interesu prawnego ani w żaden sposób nie narusza ich uprawnień. Podzielając to stanowisko trzeba ocenić zarzut uczestniczki jako bezzasadny. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlega ocenie organu administracji kwestia, czy zasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Art. 32 ust. 4 prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie znalazł podstaw do jej wydania i umorzył postępowanie w tej sprawie, organ administracji architektoniczne - budowlanej nie może dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy i uznać, że decyzja taka jest wymagana. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).