II SA/Łd 765/07

Dnia 16 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi Gminy – Miasto B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., utrzymał w mocy decyzję Starosty B., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] roku, Nr [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 124, 128 ust. 4, 130 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. i Z. małżonków I.: 1. ustalił wysokość odszkodowania za szkody spowodowane budową infrastruktury podziemnej w postaci magistrali ciepłowniczej DN 250 i DN 350 wraz z komorą ciepłowniczą K 15A na kwotę 27.566 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, powstałych na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. W. 24, obręb 13 m. B. oznaczonej jako działka nr 53, stanowiąca własność S. i Z. I.; 2. zobowiązał Gminę – Miasto B. do zapłaty odszkodowania na rzecz S.y i Z. małżonków I. jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; 3. odmówił ustalenia odszkodowania za ograniczenie praw własności w związku z pobudowaniem na działce Nr 53 obręb 13 m. B. stanowiącej własność S. i Z. małżonków I. infrastruktury podziemnej – linii gazowej i wodnej. W treści uzasadnienia organ I instancji wskazał, że decyzją Wojewódzkiego Zarządu Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] roku, Nr [...] udzielono Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. pozwolenia na budowę magistrali ciepłowniczej – zadanie 4 w B. Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] roku, Nr [...], wydanej na mocy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1974 roku Nr 10 poz. 64), wybudowane zostały urządzenia infrastruktury technicznej w postaci magistrali ciepłowniczej wraz z komorą ciepłowniczą na działce Nr 53 obręb 13 m. B., będącej własnością S. i Z. I. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy wykazuje, iż w latach 1977 – 1978 na mocy umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy Dyrekcją Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B., a Z. I. (właścicielem nieruchomości), inwestor dokonywał wypłat odszkodowania za zniszczenia (roślinne i budowlane) powstałe na skutek budowy ciepłociągu. Zdaniem organu I instancji szkoda w postaci zmniejszenia wartości działki Nr 53, stanowiącej grunt budowlany, wynika z ulokowania linii przemysłowych w postaci magistrali ciepłowniczej wraz z komorą ciepłowniczą oraz konieczności udostępniania nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem wszelkich awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Z przygotowanego na zlecenie organu operatu szacunkowego wynika, że zmniejszenie wartości nieruchomości wiąże się z trwałym ograniczeniem korzystania z nieruchomości oraz zmianą dotychczasowej funkcji nieruchomości budowlanej na funkcję, o mniejszej wartości – rolnej lub przeznaczonej pod zieleń. W toku postępowania organ ustalił, iż następcą prawnym byłego inwestora – Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. jest Prezydent Miasta B., co wynika m. in. z zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] powołującego Oddział Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B., w którym uchylone zostały prawne podstawy działania Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. oraz pisma L.dz. [...] z dnia [...] roku, które potwierdza, że zadania związane z przygotowywaniem inwestycji ma terenie miasta przejęła Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji. Nadto, wynika to z zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] roku powołującego zakład budżetowy pod nazwą "Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w P.", w skład w której wchodził Oddział terenowy w B. Natomiast porozumieniem z dnia [...] roku przekazany został Oddział Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B. pod nadzór Miejskiej Rady Narodowej i Prezydenta Miasta B. Z dniem 1 lipca 1988 roku na bazie istniejącego Oddziału Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B. utworzono Dyrekcję Inwestycji Miejskich w B., a zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta B. zlikwidował Dyrekcję Inwestycji Miejskich w B. z dniem 31 marca 1989 roku w związku z utworzeniem od 1 kwietnia 1989 roku Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych w B., które przejęło dotychczasowe zadania w/w dyrekcji. Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] roku i zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta B. utworzono Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych w B., które otrzymało do dyspozycji środki trwałe będące w użytkowaniu likwidowanej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w B. Na mocy Uchwały Nr [...] z dnia [...] roku Rady Miejskiej w B., Dyrekcja Inwestycji Miejskich została postawiona w stan likwidacji, a termin zakończenia działalności operatywnej przedsiębiorstwa wyznaczony został na dzień 31 grudnia 1990 roku. Następnie organ I instancji stwierdził, że Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich była państwowym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej. Stosownie zatem do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których w/w organy spełniają funkcję organu założycielskiego, bądź zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych w/w organom – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwym gmin. Zgodnie z regulacją art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku powstania szkody w skutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, 124 – 126 ustawy, przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W stanie faktycznym sprawy, wysokość odszkodowania została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. W odniesieniu do odmowy przyznania odszkodowania z tytułu budowy linii gazowej i wodociągowej, organ I instancji wyjaśnił, że analiza dokumentów w tej sprawie wskazuje, iż nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie budowy linii gazowej i wodnej, co uniemożliwia ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 128 ust. 4 w/w ustawy. Roszczenie w tym zakresie strona może realizować na drodze postępowania sądowego. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta B. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej wypłaty odszkodowania za szkody spowodowane budową infrastruktury podziemnej w postaci magistrali ciepłowniczej. W motywach strona wywodziła, że błędne jest założenie organu I instancji, iż Prezydent Miasta B. jest następcą prawnym byłego inwestora – Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty nie potwierdzają takiego założenia. Dokumenty te wskazują tylko, że Gmina – Miasto B. przejęła mienie Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych, co nie przesądza o odpowiedzialności odwołującego się za zobowiązania Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych przejęło zadania Dyrekcji Inwestycji Miejskich, co nie może być utożsamiane z przejęciem zobowiązań o charakterze majątkowym. Dyrekcja Inwestycji Miejskich została utworzona na bazie b. Oddziału Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P., który był jedynie strukturą organizacyjną Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji. W ocenie strony odwołującej się, również [...] Oddział Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. nie może być uznany za następcę prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B., gdyż nie posiadał samodzielnego bytu prawnego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzył argumentację organu I instancji, wyjaśniając, iż nałożenie na Gminę – Miasto B. obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz S. i Z. I. jest w pełni uzasadnione. W konkluzji organ napisał, że w przedmiotowej sprawie bezspornie wykazano, iż na skutek budowy na nieruchomości S. i Z. I. linii przesyłowych w postaci magistrali ciepłowniczej wraz z komorą ciepłowniczą, doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości, zatem orzeczenie o ustaleniu odszkodowania jest w pełni uzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego Prezydent Miasta B., zarzucając naruszenie art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz błąd w ustaleniach faktycznych, wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...]. W motywach strona podtrzymała argumentacją przedstawioną w odwołaniu, dodając, że w sprawie nie może mieć zastosowania regulacja przepisu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, gdyż w momencie wejścia w życie tej regulacji, Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich już nie istniała. W konkluzji strona skarżąca podała, że skoro Gmina – Miasto B. nie jest następcą prawnym podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, to nie może być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, podtrzymując stanowisko przedstawione w kontestowanej decyzji, wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu decyzja II instancji została wydana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. W treści pisma z dnia 9 listopada 2007 roku strona skarżąca wskazała dodatkowo, iż organ I instancji nie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych w sprawie. O szkodzie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości można mówić tylko w sytuacji, gdy strona ma zamiar sprzedać nieruchomość, a szkoda w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości nie powstaje poprzez sam fakt wejścia na grunt w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. Nadto strona wyraziła pogląd, że decyzja ustalającą wysokość odszkodowania została wydana po upływie 26 lat, a zatem - nawet gdyby roszczenie było zasadne - uległoby przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i które to uchybienie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego. W stanie faktycznym sprawy organ I instancji – Starosta B. decyzją z dnia [...] roku ustalił wysokość odszkodowania za szkody spowodowane budową infrastruktury podziemnej w postaci magistrali ciepłowniczej na kwotę 27.566 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałych na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. W. 24, stanowiącej własność S. i Z. I.; zobowiązał Gminę – Miasto B. do zapłaty odszkodowania oraz odmówił ustalenia odszkodowania za ograniczenie praw własności w związku z pobudowaniem na tejże działce infrastruktury podziemnej – linii gazowej i wodnej. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z regulacją art. 124 ust. 1 w/w ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 – 126 i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód, przy czym jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sposób ustalenia wysokości odszkodowania określa art. 130 cytowanej ustawy. Natomiast po myśli przepisu art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma kwestia ustalenia podmiotu ewentualnie zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości. Przepis art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że podmiotem zobligowanym do wypłaty odszkodowania jest "osoba lub jednostka organizacyjna, która uzyskała zezwolenie (...)". W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, iż inwestycja w postaci budowy magistrali ciepłowniczej została zrealizowana przez Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Bezsprzecznym jest również to, że podmiot ten już nie istnieje, zatem do wypłaty odszkodowania zobligowany powinien być jego następca prawny. Zdaniem Sądu, uznanie strony skarżącej za następcę prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich nie ma poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. W ocenie Sądu, organy administracji powinny przede wszystkim ustalić, jaki charakter miała działalność Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, w szczególności, czy podmiot ten występował jako inwestor bezpośredni, czy zastępczy. Następnie organ powinien ustalić, kto jest następcą prawnym tego podmiotu, przy czym organ powinien uwzględnić, iż przejęcie mienia nie jest jednoznaczne z przejęciem zobowiązań. Zgromadzone przez organy administracji dokumenty, w szczególności w postaci zarządzeń i uchwał terenowych organów administracji państwowej, miejscowych rad narodowych, dotyczą przede wszystkim Dyrekcji Inwestycji Miejskich w B. i Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych w B. Jedynie z treści pisma Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 28 listopada 1984 roku wynika, że zarządzeniem Wojewody [...] uchylone zostały podstawy prawne działania Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich. Organ zaniechał odnalezienia zarządzenia Wojewody [...], o którym mowa w tym piśmie. Do dokumentów, które mogą być przydatne do ustalenia następcy prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, można zaliczyć akty prawne powołujące do życia ten podmiot, np. statut, regulamin działania. Zdaniem składu orzekającego, dopiero zgromadzenie w sposób kompleksowy aktów prawnych dotyczących działania Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich pozwoli ustalić charakter prawny działalności tego podmiotu i następcę prawnego, który przejął jego zobowiązania. Wobec przytoczonych okoliczności organom orzekającym należy postawić zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tym samym organy naruszyły regulację art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie to mogło jednocześnie doprowadzić do uchybienia regulacji prawa materialnego, a w szczególności art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez braki w ustaleniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Organy administracji ponownie prowadząc postępowanie zobligowane będą ponownie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, w tym akty prawne powołujące do życia Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, jak i dokumenty dotyczące zamknięcia jego działalności. Pozwoli to ustalić charakter prawny działalności ówczesnego inwestora i ewentualnych jest następców prawnych. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie, po raz kolejny, ustosunkować się do wszystkich zarzutów i wniosków stron postępowania. Ustosunkowując się do argumentacji strony skarżącej wyjaśnić jedynie należy, iż obowiązek wypłaty odszkodowania, wynikający z regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest powiązany z zamiarem sprzedaży nieruchomości, ani inną formą trwałego zadysponowania gruntem. Pozostałe zarzuty strony skarżącej, a odnoszące się do sposobu określenia powstałej szkody, przedawnienia, powinny być rozważone przez organy orzekające, które będą ponownie analizowały wniosek o wypłatę odszkodowania. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), analizując materiał załączony do akt administracyjnych uznał, iż organy administracji prawidłowo odmówiły ustalenia odszkodowania za ograniczenie praw własności małżonków S. i Z. I. w związku z pobudowaniem na nieruchomości stanowiącej ich własność, infrastruktury podziemnej w postaci linii gazowej i wodnej. Materiał dowodowy zgromadzony w odniesieniu do tego wątku postępowania wskazuje, że w momencie realizacji inwestycji nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie budowy linii gazowej i wodnej, co wyklucza możliwość ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd, w punkcie drugim, stwierdził na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.