II SA/Łd 757/07

Dnia 16 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w P. z dnia [...], Nr [...] w zakresie § 41 punkt 1 podpunkt 1; 2. zasądza od Rady Gminy w P. na rzecz strony skarżącej – Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. w części dotyczącej § 41 pkt 1 ppkt 1, zarzucając naruszenie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W motywach skargi Wojewoda [...] wyjaśnił, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przyjęta w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym mimo, że wówczas obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku). Działanie takie było możliwe na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 roku zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku. Tymczasem Rada Gminy w treści § 41 pkt 1 ppkt 1 uchwały postanowiła, że ustalenia dwóch planów zagospodarowania przestrzennego z 1991 roku zachowały swoją moc obowiązującą. W dniu podejmowania uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli w dniu [...] roku, plany, o których mowa w § 41 pkt 1 ppkt 1, były już nieobowiązujące. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, iż dokładna analiza treści § 41 wskazuje na to, że nie odwołuje się on do uchwał, które utraciły moc prawną z dniem 31 grudnia 2003 roku. Celem kwestionowanego przepisu było umożliwienie stosowania w obowiązującym planie ustaleń wynikających z tych planów. Opracowując plan organy uznały, iż ustalenia wynikające z wymienionych w § 41 pkt 1 ppkt 1 uchwał, zachowały swoją aktualność i przydatność w procesie zagospodarowania obszarów nimi objętych. Z tych względów regulacje tych planów włączone zostały do ustaleń planu zatwierdzonego kwestionowaną w skardze uchwałą. Zdaniem organu, treść art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ogranicza uprawnień organu w zakresie włączenia do nowego planu ustaleń planistycznych, które zawierały wcześniej obowiązujące plany. Działanie takie jest również dopuszczone przez zastosowaną technikę legislacyjną. Planowanie przestrzenne w gminie jest procesem ciągłym, pracując nad kolejnymi planami, gmina powinna uwzględniać skutki wynikające z decyzji dotychczas podjętych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bezsprzecznym w sprawie jest to, iż Rada Gminy P. w dniu [...] roku podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar gminy P. W dniu 12 sierpnia 2002 roku zawiadomiono o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Natomiast do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło w dniu [...] roku. Na wstępie wyjaśnić należy, że Rada Gminy P. rozpoczęła proces prac związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.). Do uchwalenia planu doszło już w czasie, kiedy weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W tej sytuacji zgodnie z regulacją art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika z tego, że do prac legislacyjnych prowadzących do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało stosować uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym niemniej organ powinien mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] roku ograniczona została tylko do treści § 41 pkt 1 ppkt 1. Kwestionowany przepis stanowi, iż dla terenów, dla których Rada Gminy P. zatwierdziła miejscowe plany szczegółowe zagospodarowania przestrzennego wsi P. – uchwała Nr [...] z dnia 4 kwietnia 1991 roku i P. – uchwała Nr [...] z dnia 4 kwietnia 1991 roku, obowiązują ustalenia tych planów, za wyjątkiem zasad dotyczących zaopatrzenia w ciepło, gdzie dodaje się ustalenie "Plan dopuszcza zastosowanie tradycyjnych źródeł energii". Zdaniem Sądu, powyższy przepis narusza art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten bowiem określa, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 roku zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku. Utrata mocy prawnej planów miejscowych uchwalonych przed rokiem 1995, powoduje, że jeżeli nie uchwalono nowych planów, od 1 stycznia 2004 roku, zabudowa na tych obszarach jest możliwa wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego – decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po dniu 1 stycznia 2004 roku nie ma prawnej możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 roku ( por. Z. Niewiadomski – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, str. 576 – 580). Wykładnia przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem składu orzekającego, nie nastręcza różnorodnych problemów interpretacyjnych. Jego konstrukcja odnosi się do daty uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc o planach przyjętych przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Z zestawienia treści § 41 pkt 1 ppkt 1 uchwały Rady Gminy P. i regulacji art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika, że Rada Gminy naruszyła rzeczony przepis ustawowy. Zdaniem składu orzekającego sformułowanie: "obowiązują ustalenia tych planów" jest utrzymaniem w mocy przepisów planów, które na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utraciły moc prawną. Działanie takie stanowi naruszenie przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu istotnym, co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności przepisu § 41 pkt 1 ppkt 1 uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] roku. Nie jest bowiem dopuszczalne modyfikowanie treści ustawy poprzez akt niższego rzędu, którymi niewątpliwie są uchwały jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyraziła pogląd, że celem takiej regulacji było umożliwienie stosowania ustaleń tych planów, gdyż zachowały one swoją aktualność i przydatność w procesie zagospodarowania przestrzennego obszarów nimi objętych. Ustosunkowując się do tego argumentu wskazać należy, iż przyjęta przez Radę Gminy technika legislacyjna jest błędna, gdyż w wyniku jej zastosowania doszło do zmiany treści ustawy aktem podustawowym. Rada Gminy chcąc, aby regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1995 rokiem zachowały swoją aktualność, mogła inkorporować treść tych aktów do nowoprzygotowywanej uchwały. W konkluzji wskazać należy, iż skarga Wojewody [...] ograniczona została tylko do treści § 41 pkt 1 ppkt 1 w/w uchwały. W tej sytuacji, uwzględniając fakt, iż do Sądu nie wpłynęła żadna inna skarga kwestionująca rozstrzygnięcia planu zagospodarowania, Sąd odstąpił od analizy uchwały w zakresie pełnym. Wobec powyższego, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o stwierdzeniu nieważności przepisu § 41 punkt 1 podpunkt 1 uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] roku na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się koszt zastępstwa procesowego - w sumie 240 zł - ustalony na podstawie treści § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Nadto Sąd, w punkcie trzecim, stwierdził, na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona uchwała w zakresie przepisu § 41 punkt 1 podpunkt 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.