II OSK 1251/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 311/07 w sprawie ze skargi Z. F. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 311/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi ZF i ZM uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łączna z dnia [...] kwietnia 1999 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków w miejscowości K na terenie działek nr [...]. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2001 r. ZM wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc, że została ona wydana niezgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonego uchwałą Nr 17/IN/94 Rady Miasta i Gminy Suchedniów, a następnie uchwałą Nr 45/IV/95 Rady Gminy Łączna - przyjętego jako obowiązujący na obszarze Gminy Łączna w części dotyczącej terenów położonych w aktualnych granicach administracyjnych Gminy Łączna. W efekcie przeprowadzonego postępowania wyrokiem z dnia 22 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łączna z dnia [...] kwietnia 1999 r. W zaleceniach co do dalszego toku postępowania Sąd wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uzupełnienie materiału dowodowego poprzez załączenie wypisu tekstu planu odnośnie pkt 8.8 obowiązującego dla terenu oznaczonego symbolem "1.11 RP" oraz pełnego tekstu ustaleń dotyczących obszarów chronionych 8.3. Wobec braku wniosku inicjującego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd wskazał również na konieczność wyjaśnienia kwestii dotyczących podmiotu będącego wnioskodawcą i jego reprezentacji. Po powtórnym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, i 156 § 1 pkt 1-7 oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łączna. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z analizy szczegółowych i generalnych ustaleń realizacyjnych wynika, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z ustaleniami planu, co zgodnie z dyspozycją art. 46a ust. 1 - 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na przyjęcie, iż kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Kolegium oceniło, że brak sprzeczności decyzji Wójta Gminy Łączna z ustaleniami planu miejscowego znajduje oparcie w aktach sprawy oraz w dokonanej przez ten organ analizie zapisów części graficznej i tekstowej planu obowiązującego w dacie jej wydania. Wyjaśnione zostały kwestie rozbieżności pomiędzy ustaleniami planu w części graficznej i opisowej jak również przywołane zostały i wyjaśnione postanowienia zawarte w pkt 8.2, które obowiązywały na terenie upraw polowych. Ponadto decyzja nie zawiera innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., brak zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ZF i ZM, zarzucając, że decyzja Wójta Gminy Łączna jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Suchedniów, zgodnie bowiem z planem ustalenia terenu dla symbolu 1.12-NO nie przewidują jego zabudowy, kwestionowana zaś decyzja dopuszcza budowę oczyszczalni ścieków. Ponadto ustalenia tekstowe dla terenu o symbolu 1.11 RP oznaczają, że jest to teren upraw polowych, a zatem budowa oczyszczalni ścieków na takim terenie jest sprzeczna z planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 311/07, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając, że decyzja zaskarżona, jak ją poprzedzająca naruszają prawo procesowe. Sąd powołał się na przepis art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i ewentualne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, mimo wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku z dnia 22 maja 2006r. Kolegium nie uzupełniło materiału dowodowego i nie oparło swych rozważań na temat zgodności decyzji Wójta Gminy Łączna z dnia [...] kwietnia 1999 r. z ustaleniami planu w aspekcie całokształtu ustaleń obowiązujących dla terenu oznaczonego symbolem: 1.11 RP - Tereny upraw polowych. Taki sposób prowadzenia postępowania ewidentnie narusza przepis art. 153 p.p.s.a., jak również uniemożliwia Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę ocenę, czy stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 46a ust. 1 pkt 1-2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym (w odniesieniu do konkretnej sytuacji) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zarzuty strony skarżącej naruszenia art. 7,77, 107 § 3 i 80 k.p.a. okazały się uzasadnione. Ponadto Sąd wskazał, że Kolegium nie dokonało wyczerpującej oceny w odniesieniu do ustaleń obowiązujących dla terenu oznaczonego w planie symbolem: 1.12 NO, albowiem brak jednoznacznej interpretacji zapisu "ze względów terenowych i braku możliwości zachowania wymaganej strefy ochrony sanitarnej nie przewiduje się zabudowy. Winna ona być eksploatowana do czasu wybudowania oczyszczalni ścieków 01 (obok cmentarza)". W związku z powyższym wskazał na konieczność rozważenia przez organy, czy takie brzmienie zapisu planu oznacza faktycznie zakaz zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 1.12.NO, czy też zakazu takiego z treści zapisu wyprowadzić nie można. W wyroku z dnia 22 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził pogląd, który w całości Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest ocena kwestii prawnych związanych z kwestionowanym aktem, nie jest natomiast rzeczą organu dokonywanie własnych ustaleń przez pryzmat zdarzeń zaszłych po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które pozostają bez wpływu na jego postanowienia. Sąd wskazał, ze niekonsekwentne są ustalenia Kolegium określające charakter inwestycji, albowiem w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. organ traktuje oczyszczalnię ścieków jako obiekt budowlany związany z funkcją terenu, którego realizację umożliwiają ogólne ustalenia planu wynikające z pkt 8.2., natomiast w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. organ stwierdza, że planowana inwestycja nie narusza tych ustaleń w zakresie możliwości realizacji urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej niezwiązanych z funkcją terenu. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium i błędne przyjęcie, iż Kolegium nie uzupełniło materiału dowodowego, i nie przeprowadziło swoich rozważań na temat zgodności decyzji Wójta Gminy Łączna z dnia [...] kwietnia 1999 r. z ustaleniami planu oraz niekonsekwentnie ustaliło charakter inwestycji, choć w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. - zasady uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Kolegium dokonało ono analizy ustaleń planu miejscowego w aspekcie wytycznych sądu administracyjnego zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2006 r. oceniając w sposób jednoznaczny, że inwestycja powstała zgodnie z ustaleniami planu miejscowego na terenach oznaczonych w rysunku planu symbolami: 1.12 NO oraz 1.11 RP. Symbol 1.12 NO oznaczał w planie miejscowym teren istniejącej oczyszczalni wybudowanej ok. 30 lat temu (o przestarzałej obecnie technologii). Plan miejscowy gminy Suchedniów przewidywał wybudowanie oczyszczalni ścieków na terenie obok istniejącego cmentarza. Kolegium w decyzji z dnia 23 stycznia 2007 r. wyjaśniło, że teren ten "nie znalazł się jednak w zmienionych później granicach gminy Łączna. Zatem nie było możliwości realizacji nowej oczyszczalni na terenie gminy Łączna w innym miejscu - zgodnie z ww. planem. Skoro zapis 1.12 NO oznaczał przeznaczenie terenu pod oczyszczalnię (istniejącą) to, w ocenie Kolegium, realizacja nowej oczyszczalni o nowoczesnej technologii nie zmieni w żaden sposób funkcji tego terenu określonej obowiązującym wówczas planem a polepszy warunki użytkowania działek sąsiednich. Kolegium w obu decyzjach dowiodło, iż obowiązujący w dacie wydania rażącego naruszenia prawa ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji na wskazanym terenie. Z ustaleń generalnych planu miejscowego gminy Łączna - pkt.8.2 wynika, że na terenach polowych mogły być realizowane ulice dojazdowe, drogi wewnętrzne i inne obiekty, i urządzenia związane z funkcją terenu, a także urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją terenu, co powoduje, iż ustalenia planu w szerokim ujęciu dopuszczają możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła ZF. Stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła, że nie odwołuje się ono do oceny prawnej Sądu Administracyjnego, objętej treścią uzasadnienia wyroku, lecz stanowi powtórzenie wywodów objętych uzasadnieniem zaskarżonych decyzji. Tym samym Kolegium, odwołując się do swojej oceny sprawy jako poprawnej nie wskazało usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Postawy te winny bowiem zostać wykazane w odniesieniu do rozstrzygnięcia Sądu Administracyjnego, co nie nastąpiło. ZF podniosła, że plan zagospodarowania przestrzennego nie dosyć, że zabraniał zabudowy terenu, na którym została wybudowana przedmiotowa oczyszczalnia ścieków, to jeszcze nie dopuszczał możliwości wyłączenia tych gruntów spod upraw polowych, a ich funkcja miała być nadal związana z rolniczym użytkowaniem gruntów. Innymi słowy, możliwość korzystania z nich (eksploatacji) jako z terenów pod uprawy polowe stanowiła ich podstawowa funkcję, która nie mogła ulec zmianie. W związku z tym nie ulega wątpliwości, iż decyzja, która ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków na takim terenie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tam, gdzie grunty mają być użytkowane pod uprawy polowe nie można bowiem budować oczyszczalni ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium i błędne przyjęcie, iż Kolegium nie uzupełniło materiału dowodowego i nie przeprowadziło swoich rozważań na temat zgodności decyzji Wójta Gminy Łączna z dnia [...] kwietnia 1999 r. z ustaleniami planu. Tak sformułowany zarzut nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 174 p.p.s.a. Powołując jako podstawę kasacji, naruszenie przepisów postępowania skarżący winien wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżący winien nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarówno w podstawach skargi kasacyjnej ani też w jej uzasadnieniu nie wskazano w ogóle żadnego przepisu prawa procesowego, który miałby być według strony naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Treść zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie wyłącznie do wywodu odnoszącego się do tego, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa uznał bowiem, że skarga zasługuje na uwzględnienie, podczas, gdy powinien przyjąć, że nie jest ona zasadna i ją oddalić. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1398/04 (LEX nr 154718), że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy i przez to nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę czy też uchylające zaskarżone postanowienie nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Prezentacja tak postawionego zarzutu sprowadza się zasadniczo do polemiki z uzasadnieniem wyroku, co wprost wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podziela stanowiska Sądu zaprezentowanego w wyżej opisanym wyroku. Polemika taka polegająca na powtarzaniu argumentacji zaskarżonej decyzji nie może jednak doprowadzić do oczekiwanego skutku, gdyż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym musi mieścić się w ścisłych ramach wyznaczanych granicami art. 174 p.p.s.a. a co za tym, idzie winno opierać na precyzyjnym wykazywaniu naruszeń konkretnych przepisów prawa procesowego mającego zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W żadnym zaś razie samo przytoczenie w zarzutach przepisu art. 153 p.p.s.a. bez wykazania jakie inne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego prowadzące do zastosowania tego właśnie przepisu zostały naruszone nie może usprawiedliwiać uchylenia zaskarżonego wyroku. Z tych względów należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalić.