II SA/Kr 98/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Inga Gołowska (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia w przedmiocie opłaty za wydanie postanowienia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ I instancji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź.zm) oraz art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U Nr 122 z 2006r. poz. 851) -ustalił opłatę za wydanie postanowienia dotyczącego uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn: ,,rozbudowa drogi krajowej nr [...] [...] na odcinku [...]-[...] od km [...]+[...] do km [...]+[...]" znak: [...] w wysokości [...] zł płatną w terminie 21 dni zgodnie z załączonym rachunkiem. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego oraz zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości w wysokości kosztów ich wykonania. Opłatę te ustalono przyjmując średnią stawkę godzinową wynagrodzenia pracowników wykonujących czynności kontrolne w wysokości [...] zł oraz narzut kosztów pośrednich w wysokości 41,91 %. Elementy składowe związane z zajęciem stanowiska w sprawie wykazały, że pracownik przeznaczył na to 5 godzin. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania . W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że wydanie postanowienia w dniu [...] r. znak: [...] w sprawie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie może być uznane za ,,badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", gdyż obowiązek wydania takiego postanowienia wynika z art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego strona nie może być obciążona kosztami postępowania stanowiącymi obowiązek organu, więc wydanie takiego postanowienia nie może stanowić podstawy naliczania opłat. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest organem państwowym i jako taka jest zwolniona z opłat skarbowych zgodnie z art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 9 września 2000r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity: Dz. U z 2004r. Nr 253 poz.2532) Organ II instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U Nr 122, poz. 851 z 2006r.) i art. 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98,poz. 1071)- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że projektowane przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo podniesiono, że katalog czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, określony w art. 3 cyt.ustawy ma charakter otwarty i nie wyczerpuje wszystkich przypadków, w których państwowi inspektorzy sanitarni wykonują ustawowe zadania z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Pobieranie opłat na podstawie art.36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest w pełni uzasadnione i to bez względu na to, czy z wnioskiem o dokonanie przedmiotowej czynności występuje organ administracji publicznej czy inwestor. Skargę do Sądu złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zaskarżając decyzję organu II instancji w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi , podniesiono, że skarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że wykonanie obowiązków wynikających z ustawy przez organy sanitarne podlega opłacie , skoro działania te są wykonywane w drodze orzeczenia administracyjnego. Dodatkowo podniesiono, że wydanie postanowienia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie może być uznane za ,,badanie laboratoryjne" , gdyż obowiązek wydania takiego postanowienia wynika z art.51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62 z 2001r. poz. 627 z póź.zm) W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Krakowie, zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli postępowania administracyjnego , Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 14 maja 2007r. , sygn.akt: IIOSK1944/06 (niepubl), iż działania organów inspekcji sanitarnej należą do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, niezależnie od tego , czy są sprawowane w ramach własnych władczych kompetencji tych organów, czy też wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje na to porównanie treści art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U Nr 122, poz. 851 z 2006r.), gdzie pierwszy z tych przepisów przewiduje, iż Inspekcja swoje zadania realizuje poprzez sprawowanie nadzoru sanitarnego , zaś art. 3 normuje zakres działania Inspekcji, ustala, iż należy do niego ,,w szczególności" wydawanie szeregu uzgodnień wymienionych w tym artykule. Przepis ten nie wskazuje wprost na uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże katalog art. 3 ustawy mam charakter otwarty , zamieszczone w nim wyliczenie jest jedynie przykładowe, zatem uzgodnienie, za które w kwestionowanej decyzji nałożono opłatę należy również zaliczyć do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, realizowanego jako nadzór sanitarny. Pozwala to przyjąć, iż art.36 ustawy stanowi podstawę prawną do obciążania inwestora opłatą za wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia , aczkolwiek posiadające oparcie w przepisach prawa materialnego, dotknięte są wadami w zakresie norm procesowych. Zgodnie bowiem z art. 107§1 Kodeksu postępowania administracyjnego, każda decyzja winna zawierać uzasadnienie za z treści §3 tegoż przepisu wynika wprost, że przedstawiony w części motywacyjnej stan faktyczny winien być popart wskazaniem faktów , które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł orz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Norm ta stanowi rozwinięcie i gwarancję zasady prawdy materialnej , wyrażonej w art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś celem takiej regulacji jest umożliwienie tak stronom postępowania jak i administracyjnym i sądowym instancjom odwoławczym dokonania weryfikacji ustaleń poczynionych w postępowaniu jurysdykcyjnym. Oznacza to, że organ, załatwiając sprawę winien wskazać, jakie okoliczności wpłynęły na treść rozstrzygnięcia w szczególności zaś w decyzji, która nakłada na stronę obowiązek zapłaty określonej kwoty, konieczne jest dokładne , precyzyjne wskazanie w jaki sposób opłata ta została wyliczona. Warto na marginesie wskazać, iż taki sam sposób rozumowania zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku. W niniejszej sprawie organy inspekcji sanitarnej miały obowiązek nie tylko wskazać ile roboczogodzin zostało poświęcone wydaniu uzgodnienia ale nadto uzasadnienie decyzji powinno precyzyjnie wskazywać, jakie konkretne czynności z zakresu nadzoru sanitarnego zostały wykonane gdy tymczasem żadna z instancji administracyjnych prowadzących kontrolowane postępowanie, nie przedstawiła w decyzji takich ustaleń, co uniemożliwia zarówno stronie jak i Sądowi weryfikację prawidłowości poczynionej kalkulacji, będącej podstawą nałożenia opłaty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). -uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z [...] r. wydaną przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit.,,c" ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).