II OSK 1246/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Grzegorz Saniewski sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2130/07 w sprawie ze skargi G.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2130/07 oddalił skargę G.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia G.D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], podejmujące z urzędu postępowanie w sprawie odwołania G.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęczycy z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie rozbiórki budynków na działce nr [...] w W. przy ul. C., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a. jeżeli ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to właściwy organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, które ŁódzkiWojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] zawiesił, podając jako przyczynę konieczność zakończenia postępowania sądowego, dotyczącego wniosku G.D. o zasiedzenie. Następnie prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Łęczycy z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt [...], postępowanie sądowe zostało jednak zakończone. Dlatego też, organ drugiej instancji orzekł, że ponieważ ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to rozstrzygnięcie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], odpowiada przepisom prawa. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G.D. W jej treści podniosła podstawowy zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 97 § 2 k.p.a., w związku z art. 7 oraz art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto według strony skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie na podstawie niepełnego materiału dowodowego i nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy pominął okoliczność, że z wniosku Skarżącej G.D. z dnia [...] kwietnia 2007 r. toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym w Łęczycy pod sygn. akt [...] kolejne postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (aktualnie nr [...]). Ponadto kolejny wniosek obejmuje stwierdzenie zasiedzenia przez poprzedników prawnych G.D. w innej dacie niż objęta wnioskiem w poprzednio toczącej się sprawie sygn. akt [...]. Jednocześnie skarżąca dodała, że postanowieniem z dnia 8 listopada 2007 r. Sąd Rejonowy w Łęczycy odmówił odrzucenia wniosku o zasiedzenie w sprawie o sygn. akt [...] uznając, że nie zachodzi tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa z wnioskiem w poprzedniej sprawie o sygn. akt [...]. Dlatego też zdaniem strony skarżącej, ponieważ toczy się nadal z jej wniosku nowe postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, to niemożliwe jest podjęcie zawieszonego postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. D. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu stwierdził, że właściwy organ administracji publicznej zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. zawiesza postępowanie w następujących przypadkach: w przypadku śmierci strony lub jednej ze stron, zaś wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (pkt 1); w sytuacji śmierci przedstawiciela ustawowego strony (pkt 2); w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych (pkt 3), gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (pkt 4). Natomiast w tej sprawie, podkreślił Sąd pierwszej instancji podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli ustąpiły przyczyny, które uzasadniają zawieszenie postępowania, to właściwy organ podejmuje to postępowanie z urzędu lub na wniosek. Natomiast w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w Łęczycy sprawy z wniosku G.D. o zasiedzenie. Następnie Sąd Rejonowy w Łęczycy, Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu sprawy z wniosku G.D. umorzył postępowanie w zakresie żądania dotyczącego zasiedzenia działki położonej w W., Gm. W., w pozostałym zakresie wniosek oddalił. Natomiast postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. Sąd Rejonowy w Łęczycy odrzucił apelację G.D. o zasiedzenie ww. nieruchomości. Dlatego też orzekł Sąd pierwszej instancji, prawidłowo organ orzekł, że jeżeli ustała przyczyna, w związku z którą doszło do zawieszenia postępowania, konieczne było podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Ponadto art. 97 § 2 k.p.a. nie pozostawia w tym zakresie uznaniu organu, jeżeli ustały przyczyny z powodu których został przerwany bieg postępowania, czyli właściwy organ obowiązkowo musi podjąć postępowanie w sprawie. Natomiast złożenie przez skarżącą G.D. wniosku z dnia 5 kwietnia 2007 r. o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości oraz fakt, iż przed Sądem Rejonowym w Łęczycy w sprawie sygn. akt [...] toczy się kolejne postępowanie, pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nowo wszczęte postępowanie nie stanowiło bowiem przesłanki zawieszenia postępowania na mocy postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...]. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podał, że nowo wszczęte postępowanie o zasiedzenie prowadzone przed sądem powszechnym, może być ewentualnie podstawą nowego wniosku o zawieszenie postępowania, który skarżąca może zgłosić w toku postępowania administracyjnego przed Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2130/07 wniosła G.D. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego, zaskarżając w całości ten wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. W treści skargi kasacyjnej podniosła podstawowy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 2 i art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Jest to zdaniem pełnomocnika strony skarżącej spowodowane brakiem wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia chociaż skarżąca zarzuciła stronie przeciwnej naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że odpadła przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego w postaci prawomocnego zakończenia sprawy o zasiedzenie własności nieruchomości toczącej się przed Sądem Rejonowym w Łęczycy pod sygn. akt [...], podczas gdy obecnie przed Sądem Rejonowym w Łęczycy toczy się nowe postępowanie o zasiedzenie własności nieruchomości wywołane wnioskiem G. D. z dnia 6 kwietnia 2007 r. sygn. akt [...], zmierzające do stwierdzenia zasiedzenie w innej dacie przez poprzedników prawnych skarżącej, niż miało to miejsce w zakończonym już postępowaniu o zasiedzenie w sprawie sygn. akt [...] przed Sądem Rejonowym w Łęczycy. Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącej, orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest także z tej przyczyny sprzeczne z zasadami ogólnymi k.p.a., tj. prawdy obiektywnej, pogłębienia zaufania oraz szybkości i prostoty postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne co wynika z następujących przesłanek: Całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 97 § 2 i art. 7, 8 i 12 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że odpadła przesłanka do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Po pierwsze brak jest w skardze kasacyjnej odniesienia do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub części jeżeli wystąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej, prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka do podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania administracyjnego zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przypomnieć, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i może być stosowana tylko jeżeli wystąpi jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 97 § 1 k.p.a., tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia. Dlatego też prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł, że jeżeli zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. wystąpiły przyczyny, które uzasadniały jego zawieszenie, to właściwy organ administracji podejmuje je z urzędu lub na wniosek. Oznacza to, że w takiej sytuacji prawnej i faktycznej brak przesłanki do zawieszenia postępowania nakłada na właściwy organ obowiązek jego podjęcia. Dlatego też zawsze właściwy organ administracji jest z urzędu obowiązany do sprawdzenia, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, jak i strona może żądać po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania, jego podjęcia. Natomiast w przedmiotowej sprawie Łódzki Wojewódzki Insektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił dane postępowanie do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w Łęczycy sprawy z wniosku G.D. o zasiedzenie. Następnie, co wynika z akt administracyjnych spraw, Sąd Rejonowy w Łęczycy Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu sprawy z wniosku G.D. umorzył postępowanie w zakresie żądania dotyczącego zasiedzenia działki położonej w W. Gm. W., zaś w pozostałym zakresie wniosek oddalił. Ponadto także postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. Sąd Rejonowy w Łęczycy odrzucił apelację G.D. o zasiedzenie ww. nieruchomości. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji orzekł, że ponieważ ustała przesłanka, z powodu której doszło do zawieszenia tego postępowania, to konieczne stało się jego podjęcie. Ponadto dyspozycja art. 97 § 2 k.p.a. nie pozwala w tym zakresie orzekać przez właściwy organ w ramach uznania administracyjnego, jeżeli ustąpiła jedyna przesłanka, z powodu której został przerwany bieg postępowania administracyjnego, tak jak w przedmiotowej sprawie. Natomiast złożenie przez skarżąca G.D. kolejnego nowego wniosku z dnia 5 kwietnia 2007 r. o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości do Sądu Rejonowego Łęczycy w sprawie o sygn. akt [...] nie może stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi kasacyjnej z tej przyczyny, co także Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł. Wynika to z tego, że nowo wszczęte postępowanie przed Sądem Rejonowym nie stanowiło przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w formie postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...]. Natomiast nowo wszczęte postępowanie o zasiedzenie prowadzone przed sądem powszechnym, może być ewentualnie przesłanką dla nowego wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, który skarżąca może zgłosić w toku postępowania administracyjnego przed Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.