II SA/Gd 1292/96

1. Organ odwoławczy, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 Kpa w związku z art. 28 Kpa, postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. Skoro odwołanie zawierało zarzuty wskazujące na naruszenie interesu prawnego, a nie tylko faktycznego, organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać to odwołanie, a jeżeli nie podzieliłby indywidualnego interesu prawnego, to należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. 2. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/. Decyzją z dnia 25 października 1995 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W.-D., zatwierdzony uchwałą (...) Rady Miasta G. z dnia 17 listopada 1994 r. /Dz.Urz. Woj. G. nr 29 poz. 151/ w wyniku rozpatrzenia wniosku Marii i Józefa H. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch garaży na posesji przy ul. D. w G. W decyzji ustalono warunki wynikające z ustaleń miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki wynikające z przepisów szczególnych tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 10 poz. 46 z 1995 r./, warunki w zakresie infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz wymagane uzgodnienia projektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zastrzeżenia właścicieli lokali mieszkalnych budynku przy ul. H. w G., których nie uwzględniono, bowiem budowa garaży indywidualnych na terenie zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Budowa drogi na zapleczu budynków przy ul. H., zapewniającej dojazdy do budynków mieszkalnych przy ul. H. oraz do posesji o zabudowie bliźniaczej zlokalizowanych na zapleczu ul. D. - została zrealizowana na mocy decyzji Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska tut. Urzędu z dnia 8 grudnia 1997 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego i udzielającej pozwolenia na budowę i zagospodarowanie wnętrza bloku. W odwołaniu od powyższej decyzji Bogdan B. i Teresa S.-K. reprezentowani przez adw. Wincentego B. wnosili o zmianę decyzji przez nieuwzględnienie wniosku Marii i Józefa H. dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę dwóch garaży na przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący w szczególności zarzucali, że sporna inwestycja zlokalizowana jest w strefie ochrony konserwatorskiej. Ponadto pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/ z uwagi na niemożliwość zachowania 4 m odległości od granicy posesji z drogą dojazdową bowiem brak takiej drogi na zapleczu ul. G. Odwołujący podnosili uciążliwość nieruchomości dla mieszkańców oraz kwestionowali realizację drogi na zapleczu budynków przy ul. G. Droga taka dotąd nie została wykonana. Odwołano się do pisma Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 1995 roku, z którego wynika, że działka przy ul. D. została wydzielona geodezyjnie wraz z drogą dojazdową do tej działki od strony ul. D. W tej sytuacji w ocenie odwołujących nie można wydzielić drugiej drogi do tej działki przez tereny na zapleczu ul. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 czerwca 1996 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając postanowienie stwierdzono, że odwołujący nie są uprawnieni do jego wniesienia z uwagi na to, że nie legitymują się interesem prawnym. Odwołujący są właścicielami lokali mieszkalnych w budynku przy ul. H. w G. oraz współwłaścielami działki - o pow. po obrysie budynku. Planowana inwestycja dotyczy działki nr 6, której Maria i Józef H. są użytkownikami wieczystymi. Działka odwołujących nie graniczy bezpośrednio z działką 6. Oddzielają ją dwie działki o nr 22 i 24. Działki o nr 22 i 24 stanowią własność Gminy Miasta, przy czym działka o nr 24 przylegająca bezpośrednio do działki 6 wskazana jest w rejestrze gruntów jako droga, organ orzekający podnosił, że odwołujący posiadają jedynie interes faktyczny, ale nie prawny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogdan B. i Teresa S.-K. wnosili o uchylenie postanowienia zarzucając, że o istnieniu podlegającego ochronie interesu prawnego nie może decydować posiadanie bezpośrednich granic z gruntem, którego dotyczy decyzja. Ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga szczególny charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co do kręgu podmiotów legitymowanych do jej zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 Kpa w związku z art. 28 Kpa, postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. Odwołanie znajdujące się w aktach sprawy zawiera zarzuty, w którym twierdzi się, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/. Odwołujący w naruszeniu tych przepisów upatrywali swój interes prawny, bowiem dojazd do garaży, o które chodzi w sprawie, przebiega przez wnętrza blokowe ul. H. graniczące z budynkami, którego są współużytkownikami, i z gruntem, którego są współużytkownikami wieczystymi. W tej sytuacji skoro odwołanie zawierało zarzuty wskazujące na naruszenie interesu prawnego, a nie tylko faktycznego, organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać to odwołanie, a jeżeli nie podzieliłby indywidualnego interesu prawnego, to należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Wydanie zaskarżonego postanowienia stanowi uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy. Godzi się również zauważyć, że przyznanie przymiotu strony w postępowaniu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla uciążliwej inwestycji, jakim są garaże, otwiera dopiero drogę do badania, czy interes prawny skarżących został naruszony i stanowi problem ochrony interesu strony, a zwłaszcza interesu osób trzecich w tym postępowaniu. Jakkolwiek w ocenie Sądu ochrona interesów osób trzecich nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie tych interesów na etapie pozwolenia na budowę, to jednak przy uwzględnieniu dyspozycji zawartej w art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. wymagania dotyczące interesu osób trzecich, a do nich niewątpliwie należałoby zaliczyć co najmniej użytkowników sąsiednich nieruchomości, nie tylko nieruchomości przylegającej do nieruchomości, gdzie ma powstać inwestycja. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten wyrażono w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 /ONSA 1995 Nr 4 poz. 154/, na które powołuje się organ orzekający. W ocenie Sądu jest to proces ciągły, którego nie sposób automatycznie rozdzielać bez badania innych aktów prawnych. Należy wreszcie zauważyć, że decyzja organu I instancji zawiera w swojej treści wyłącznie powtórzenie przepisów prawa, co uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do niej, ale pozwala na stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem art. 107 Kpa. Ujawnienie naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadnia na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylenie zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 tej ustawy.