I SAB/Łd 5/02

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Gminy (...) na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie odmowy opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) uchwały Rady Miejskiej w (...) w sprawie planu nakładów na inwestycję wieloletnią. W dniu 4 grudnia 2001 r. została przekazana do opublikowania, wraz z pismem Burmistrza Miasta K.-Ł., Uchwała Nr XXXI V/3 76/2001 Rady Miejskiej w K.-Ł. z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie planu nakładów na inwestycję wieloletnią. Zgodnie z treścią tego aktu Rada Miejska w K.-Ł. uchwaliła /par. 1/, że zatwierdza plan nakładów na inwestycję wieloletnią p.n. "Modernizacja ul. 19 stycznia w K.-Ł." w latach 2001-2003 zgodnie z załącznikiem do podjętej uchwały. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Zarządowi Miasta K.-Ł. /par. 2/. Zastępca Dyrektora Wydziału Prawnego działający z upoważnienia Wojewody Ł. poinformował Urząd Miasta K.-Ł., że przedmiotowa uchwała nie podlega opublikowaniu. Pismem z dnia 10 stycznia 2002 r. Urząd Miejski zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego o wyjaśnienie podstawy prawnej odmowy publikacji. W piśmie z dnia 15 stycznia 2002 r. Urząd Wojewódzki przedstawił przyczyny odmowy publikacji stwierdzając, że wskazana uchwała nie jest uchwałą zmieniającą uchwałę z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia budżetu Miasta K.-Ł., ani też nie jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem Urzędu, brak jest również przepisu szczególnego uzasadniającego publikację. W związku z tym uznano, że brak jest podstawy prawnej do ogłoszenia wymienionej uchwały w Dzienniku Wojewódzkim Województwa Ł. Pismem z dnia 25 lutego 2002 r. Burmistrz Miasta K.-Ł. wezwał Wojewodę Ł. do opublikowania uchwały pod rygorem skierowania skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu, zgodnie z art. 45 w związku z art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. W udzielonej odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 12 marca 2002 r. Wojewoda Ł., stwierdził, iż uchwała nie zostanie opublikowana podając w uzasadnieniu argumenty przytoczone już w odpowiedzi udzielonej przez Urząd Wojewódzki. W dniu 5 kwietnia 2002 r. Gmina K.-Ł. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Ł. jako organu wydającego wojewódzki dziennik urzędowy. W uzasadnieniu stwierdzono, że skoro organ nadzoru, nie stwierdził nieważności Uchwały Nr XXXI V/3 76/2001 z dnia 29 listopada 2001 r. Rady Miejskiej w K.-Ł., to Wojewoda Ł., jako organ wydający wojewódzki dziennik urzędowy, nie ma podstaw prawnych do odmowy jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł. Skarżąca Gmina stwierdziła, że jej zdaniem w podobnym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 30.10.2000 r. wyrok w składzie 7 sędziów, OSA 3/00 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 46, którego teza brzmi: "Nieopublikowanie przez wojewodę uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest szczególnym rodzajem bezczynności organu administracji publicznej, do którego ma zastosowanie szczególny tryb skargowy przewidziany w art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie." Gmina podkreśliła, że termin 30-dniowy na wniesienie skargi biegnie od dnia udzielenia odpowiedzi na wezwanie do opublikowania przedmiotowej uchwały, tj. od dnia 12 marca 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej odrzucenie, gdyż została złożona z naruszeniem 30 dniowego terminu przewidzianego do złożenia skargi. Wojewoda wyjaśnił, że termin ten rozpoczął bieg w dniu otrzymania przez Gminę odmowy publikacji uchwały, czyli już w dniu 11 grudnia 2001 r. Jednocześnie, gdyby Sąd tego stanowiska nie podzielił. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zajęte w pismach skierowanych do Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że publikacja uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim wynika to z przepisu art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 45 w związku z art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu 7 sędziów z dnia 30.10.2000 /OSA 3/00 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 46/, nieopublikowanie przez wojewodę uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest szczególnym rodzajem bezczynności organu administracji publicznej, do którego ma zastosowanie szczególny tryb skargowy, przewidziany w art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy o administracji rządowej w województwie. W takim wypadku nie ma zastosowania art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Prowadzi to do wniosku, że gmina, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez wojewodę niewykonującego czynności nakazanej prawem, może wnieść skargę do sądu administracyjnego na podstawie określonej w art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. Termin 30-dniowy na wniesienie skargi biegnie od dnia udzielenia odpowiedzi na wezwanie do opublikowania uchwały. W rozpatrywanej sprawie należy uznać zatem, że skarga została złożona w terminie, bo Gmina otrzymała odpowiedź na wezwanie do opublikowania uchwały w dniu 12 marca 2000 r. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej w kwestii naruszenia przez Wojewodę obowiązku publikacji uchwały Rady Miejskiej. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718/. Stanowi ona w art. 13, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1/ akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 2/ akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, 3/ statuty związków między gminnych oraz statuty związków powiatów, 4/ akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 5/ wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy, 6/ porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a/ między jednostkami samorządu terytorialnego, b/ między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej, 7/ uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa, 8/ obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy, 9/ statut urzędu wojewódzkiego, 10/ inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Spór pomiędzy stronami dotyczy kwestii uznania, czy podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego? Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjną cechą aktu prawa miejscowego jest więc jego powszechne obowiązywanie na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego zawierać muszą normy generalne i abstrakcyjne. W praktyce oznacza to, iż akt taki jako adresowany do wszystkich mieszkańców gminy bezpośrednio rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach, wiążąc każdego kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminy. Nazwa aktu nie jest istotna dla ustalenia, czy jest to akt prawa miejscowego. Sporna uchwała tych cech nie spełnia, gdyż jedynie zatwierdza plan nakładów na inwestycję wieloletnią, a jej wykonanie powierza Zarządowi Miasta. Nie rozstrzyga zatem bezpośrednio o prawach i obowiązkach mieszkańców Gminy. Uchwała wykazuje cechy aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym, ponieważ nie jest skierowana do obywateli, ich organizacji lub osób prawnych; jej adresatem są wyłącznie jednostki organizacyjne podporządkowane organowi, który ten akt wydał. Sporna uchwała nie została również wydana na podstawie innych wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych, a więc w sytuacji, do której odnosił się powołany przez stronę skarżącą, a cytowany wyżej, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. Przykładem takiego aktu, którego obowiązek publikacji wynika z upoważnień ustawowych jest właśnie plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu powołanego orzeczenia, z art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ wynika, że uchwała w tym przedmiocie musi być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W rozstrzyganej sprawie istotne jest również, że sporna uchwała nie jest uchwałą zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu Miasta K.-Ł. na rok 2001. Przedstawiona do publikacji uchwała nie spełniała zatem warunku wymienionego w pkt 10 cytowanego wyżej art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Należy również zaznaczyć, że powołana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych nie tworzy dla wojewody specjalnego, dodatkowego środka nadzoru nad organami samorządowymi. Sama publikacja jest czynnością techniczną, której sposób realizacji przewiduje art. 15 tej ustawy. W ustępie 3 przewiduje on jednak nie tylko przekazanie aktu normatywnego, ale wymaga złożenia wniosku o ogłoszenie w dzienniku urzędowym organowi wydającemu dziennik. Organ ten dopiero kieruje akt normatywny do ogłoszenia, zamieszczając na tym akcie wizę /ust. 4/. Jest to moment, w którym organ publikujący ocenia, czy jest kompetentny do ogłoszenia przekazanego mu aktu normatywnego. Nie jest to zatem kontrola nad organem kierującym akt normatywny do publikacji, lecz ocena prawnej możliwości opublikowania danego aktu w prowadzonym dzienniku urzędowym. Należy podkreślić, że ocena ta pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, co wynika z art. 45 w związku z art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.