II SA/Gd 335/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Izby Celnej w G. na decyzję Wojewody P. z dnia 19 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu i zwrotu jej nadpłaty stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 9 listopada 1999 r. (...), (...). Prezydent Miasta G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 9 listopada 1999 r., powołując się na przepisy art. 82-83 i art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ i 1/ odmówił ustalenia wysokości opłaty rocznej za 1998 r. Urzędowi Celnemu w G. za nieruchomość Skarbu Państwa położoną w G. przy ul. P. i pozostającą w trwałym zarządzie tego urzędu; 2/ odmówił zwrotu Urzędowi Celnemu w G. kwoty 67.268,12 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 6 sierpnia 1997 r. przekazano w zarząd Urzędowi Celnemu w G. zabudowany grunt Skarbu Państwa oraz prawo wieczystego użytkowania działek nr 561/84 o pow. 1014 m, nr 507/84 o pow. 389 m i nr 563/84 o pow. 917 m stanowiących własność Skarbu Państwa zapisanych w KW Sądu Rejonowego w G. nr 36210. W decyzji tej, przewidującej oddanie powyższych nieruchomości z przeznaczeniem na siedzibę Urzędu Celnego w G., ustalono również opłatę roczną za 1998 r. na kwotę 74.742,26 zł tj. w wysokości stanowiącej 3 procent ceny gruntu i budynku. Stosownie do ustaleń powyższej, ostatecznej decyzji administracji urząd celny, uiścił opłatę roczna za 1998 r. w dniu 31 marca 1998 r. w wysokości 74.742,26 zł. Pismem z dnia 30 grudnia 1998 r. zarządca przedmiotowej nieruchomości wystąpił do Urzędu Rejonowego w G. o zwrot nadpłaconej kwoty 67.268,12 zł. Urząd Celny w G., powołując się na przepisy nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazywał, że zmieniona została wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością przeznaczoną na siedziby organów administracji państwowej stawka ta od dnia 1 stycznia 1998 r. wynosi 0,3 procent wartości nieruchomości przekazanej w zarząd. W związku z powyższym opłata roczna winna wynosić 0,3 procent od kwoty 2.491,412 zł /wartość zabudowanej nieruchomości/ tj. 7.474,24 zł. Pismem z dnia 15 stycznia 1999 r. Wiceprezydent Miasta G. odmówił uwzględnienia tego wniosku wyrażając pogląd, że nowe stawki procentowe wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązują od dnia 1 stycznia 1999 r., wobec czego opłatę z tytułu zarządu za rok 1998 prawidłowo uiszczono w kwocie 74.74236 zł. W odpowiedzi na to pismo Urząd Celny w G. złożył wniosek o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta G. uznał, że przewidziana w art. 222 ust. 1 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami kompetencja do zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych z tytułu zarządu, zrealizowana została decyzją z 9 lutego 1999 r., którą dokonano zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu na 0,3 procent jej wartości, poczynając od 1999 r. Opłatę tę ustalono na kwotę 7.474,24 zł. Decyzja ta nie zaskarżona przez zarządcę nieruchomości stała się ostateczna. W tej sytuacji wysokość opłaty za 1998 r. określa ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 6 sierpnia 1997 r. ustalająca ją na kwotę 74.742,36 zł. Z tych też względów w ocenie organu I instancji wniosek o zwrot ewentualnej nadpłaty nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Urząd Celny w G. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucając naruszenie przepisów art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, domagał się zwrotu nadpłaty w kwocie 67.268,12 zł. Odwołujący się prezentował pogląd, że wprowadzona ustawą o gospodarce nieruchomościami z dniem 1 stycznia 1998 r. zmiana wysokości stawki procentowej opłat z tytułu zarządu, nakładała na właściwy organ obowiązek wydania decyzji w sprawie zmiany wysokości tej opłaty, również za rok 1998. Wniosek taki wynika z przepisów art. 222 ust. 1 i art. 242 ustawy, który jednoznacznie stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 19 stycznia 2000 r. podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że przepis art. 222 ust. 1 ustawy nie daje podstaw prawnych do wydania z mocą wsteczną decyzji o zmianie opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu ustalonych według zmienionej z dnia 1 stycznia 1998 r. stawki procentowej tych opłat. W ocenie Wojewody P. zmieniona opłata roczna z tytułu trwałego zarządu ustalona według stawki 0,3 procent obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r. W tej sytuacji prawnej brak było podstaw do uwzględnienia wniosku zarządcy nieruchomości zarówno o ustalenie nowej opłaty rocznej za 1998 r. jak i o zwrot dokonanej nadpłaty w kwocie 67.268,12 zł. Urząd Celny w G. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 222 i art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. Ponawiając zarzuty odwołania strona skarżąca wywodziła, że ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem wprowadzone przez nią nowe zmienione stawki procentowe opłat z tytułu trwałego zarządu obowiązują również od dnia wejścia w życie ustawy tj. od 1 stycznia 1998 r. Przepisem art. 222 ust. 1 ustawy nałożono obowiązek na właściwe organy dostosowania nowych stawek procentowych opłat z tytułu trwałego zarządu do tych, jakie przewidziano w przepisie art. 83 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Błędny jest zatem pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji, że nowe stawki procentowe tych opłat obowiązują dopiero od 1 stycznia 1999 r. W tej sytuacji uzasadniony jest wniosek o ustalenie nowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością za 1998 r. przy uwzględnieniu nowej stawki procentowej, a w konsekwencji również żądanie zwrotu dokonanej nadpłaty. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zważył, co następuje: Ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ dokonano między innymi zmiany zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego, wprowadzając w miejsce dotychczasowego zarządu nieruchomości przez państwowe i komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, nowe pojęcie trwałego zarządu będącego forma prawna władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjna /art. 43 ust. 1 ustawy/. Treścią trwałego zarządu jest korzystanie i czerpanie pożytków z rzeczy oddanej w zarząd w zakresie określonym w art. 43 ustawy. Ponadto, w nowej ustawie o gospodarce nieruchomościami w sposób istotny zmieniono stawki procentowe będące podstawa określania wysokości opłaty z tytułu trwałego zarządu. Stawki te ustala się od ceny nieruchomości nie niższej niż jej wartość /art. 83 ust. 1 ustawy/. W obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ przewidziane były trzy różne stawki procentowe opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa, które wynosiły od 0,3 procent do 3 procent ceny /por. art. 40 ust. 1-4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości/. Nieruchomości oddane w zarząd między innymi na siedziby organów administracji państwowej obciążone były obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej w wysokości 3 procent ich wartości /art. 40 ust. 3/. Ponadto państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej otrzymująca w zarząd, na podstawie decyzji administracyjnej grunt stanowiący własność Skarbu Państwa, zobowiązana była do uiszczenia pierwszej opłaty rocznej w wysokości 15-25 procent ich wartości /art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości/. Skarżący Urząd Celny w G. otrzymał przedmiotową nieruchomość w zarząd w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Również przepisy tej ustawy były podstawą do ustalenia wysokości opłat rocznych z tego tytułu za 1998 r., która w każdym kolejnym roku winna być uiszczona do dnia 31 marca. W dziale VII cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierającym przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe uregulowano kwestie dotyczące stosunku zarządu gruntów ustanowionego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości do trwałego zarządu ustanowionego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 199 ust. 1 nowej ustawy stanowi, że: zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Jak wskazano wyżej ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. /por. art. 242/ a zatem z tym dniem Urząd Celny w G. jest uprawniony do rozporządzania przedmiotową nieruchomością w trybie i na zasadach określonych dla trwałego zarządu. Przedmiotem regulacji objętej art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była istotna kwestia przekształcenia dotychczasowego zarządu w trwały zarząd. Treść przytoczonego wyżej przepisu prawa nie pozostawia wątpliwości, że przekształcenie to następuje z mocy samego prawa tj. bez konieczności wydawania w tym zakresie odrębnej decyzji administracyjnej. W przepisach przejściowych uregulowano ponadto inne, ważne zagadnienie dotyczące wysokości opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością Skarbu Państwa /trwałego zarządu/ w związku z wprowadzoną przepisem art. 83 ust. 2 pkt 2 znaczną obniżką wysokości stawek procentowych opłat rocznych, które dla nieruchomości oddanych na siedziby organów władzy i administracji państwowej wynoszą 0,3 procent ceny /obniżka stawki dla strony skarżącej była 10-krotna/. W art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowiono, że przepisy art. 83 stosuje się odpowiednio do nieruchomości oddanych w zarząd przed dniem wejścia w życie mniejszej ustawy. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonają, w drodze decyzji, właściwe organy w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Jest to przepis szczególny w rozumieniu art. 163 Kpa, gdyż dopuszcza ingerencję organu administracji w ostateczną decyzję administracyjną w części określającej wysokość stawki procentowej opłaty rocznej należnej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością. Konsekwencją zmiany wysokości tej stawki będzie zmiana wysokości opłaty rocznej, ustalona w ostatecznej decyzji administracyjnej. Z przytoczonego wyżej przepisu prawa wynika w sposób jednoznaczny, że od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami strona skarżąca posiadała przedmiotowe nieruchomości Skarbu Państwa w trwałym zarządzie oraz zobowiązana była do ponoszenia opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu według stawek procentowych określonych w art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jest bowiem w sprawie bezsporne, że Urząd Celny w G. jako organ administracji państwowej, z dniem wejścia w życie /art. 242/ tj. 1 stycznia 1998 r. zobowiązany był do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w wysokości 0,3 procent wartości zabudowanej nieruchomości. Ponadto, cyt. przepis art. 222 ust. 1 ustawy zobowiązywał właściwe organy do wydania z urzędu decyzji zmieniających wysokość przedmiotowych stawek procentowych opłat rocznych do wysokości określonej w jej art. 83. Konsekwencją zmiany tych stawek było 10-krotne obniżenie opłat rocznych. W świetle przedstawionych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, strona skarżąca nie była zobowiązana do zapłaty za 1998 r. opłaty rocznej z tytułu zarządu w wysokości określonej w decyzji ostatecznej z dnia 6 sierpnia 1997 r. W tej sytuacji wezwanie Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 13 marca 1998 r. do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem Skarbu Państwa za 1998 r. w kwocie 74.742,36 zł było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa (...). Organ ten zamiast wezwania winien był zgodnie z obowiązującym wówczas art. 222 ust. 1 ustawy, dokonać zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych i ustalić w drodze decyzji nową ich wysokość za 1998 r. Celem tej regulacji było bowiem ujednolicenie wysokości tych stawek dla gruntów oddanych w zarząd przed 31 grudnia 1997 r. oraz po wejściu w życie ustawy. Wniosek taki wypływa również z treści art. 222 ust. 2 ustawy, który jednoznacznie stanowi, że nie podlegają zwrotowi wyłącznie pierwsze opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, które wniesione zostały do dnia wejścia jej w życie. Stan prawny wynikający z wejścia w życie 1 stycznia 1998 r. omówionych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami miał dwojakie konsekwencje dla strony skarżącej. 1/ Zarząd gruntów Skarbu Państwa przekształcony został ex lege w trwały zarząd w rozumieniu art. 43 ustawy; 2/ Urząd Celny w G. za 1998 r. nie był zobowiązany do uiszczenia opłaty określonej w ostatecznej decyzji z 6 sierpnia 1997 r. lecz wyłącznie do uiszczenia jej w kwocie, którą miał określić w drodze decyzji właściwy organ, przy uwzględnieniu zmienionej wysokości stawek procentowych opłat rocznych. Brzmienie art. 222 ust. 1 - zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno w wersji obowiązującej w dniu wejścia jej w życie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie pozostawia żadnej wątpliwości co do tego, że właściwe organy administracji były zobowiązane do dokonania z urzędu, w drodze decyzji, zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych za 1998 r. Z tych też przyczyn zaskarżona decyzja w części odmawiającej zmiany wysokości stawek procentowych za ten rok rażąco narusza przepisy art. 222 ust. 1 w związku z art. 242 i art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywiście błędny jest pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że przepis art. 222 ust. 1 ustawy nie daje podstaw prawnych do wydania z mocą wsteczną decyzji o zmianie stawki procentowej. Wprost przeciwnie przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 stycznia 2000 r. nie zawierał ograniczenia czasowego przewidzianego w pierwotnym tekście ustawy "w terminie roku" od dnia wejścia w życie ustawy stanowiąc, że "zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonają, w drodze decyzji, właściwe organy". Przywołany natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1991 r. /SA/Wr 1043/90/ dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego i nie jest związany ze szczególną regulacją przewidzianą w art. 222 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa organy administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, wydają decyzje administracyjne w należących do ich właściwości sprawach indywidualnych. Kompetencji tej nie można domniemywać, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny musi ona wynikać z konkretnego i jednoznacznego przepisu prawa materialnego. Nie wnikając w charakter prawny trwałego zarządu, którego treścią jest korzystanie i czerpanie pożytków z rzeczy oddanej w zarząd wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ustawy do trwałego zarządu, w sprawach nie uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Ustawa przewiduje, że ustanowienie trwałego zarządu następuje w trybie decyzji administracyjnej /art. 45 ust. 1 i 2/. Właściwy organ posiada również kompetencje do wydawania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu /art. 46 ust. 1-4/ z urzędu lub na wniosek jednostki organizacyjnej, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi /art. 48 ust. l/ ustalenia opłaty rocznej /art. 82/ oraz aktualizacji wysokości tej opłaty /art. 87 ust. 1/. W przepisach ustawy brak jest natomiast kompetencji dla organów administracji do rozstrzygania w drodze decyzji o obowiązku zwrotu nienależycie uiszczonej opłaty bądź zwrotu części opłaty uiszczonej w zbyt dużej wysokości, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Kwestie te w niniejszej sprawie winna rozstrzygnąć ostateczna decyzja administracyjna oparta o art. 222 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 1. W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ nie dają podstaw prawnych do wydawania przez właściwe organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu całości bądź części opłaty rocznej uiszczonej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości, o jakim mowa w art. 43 ust. 1 tej ustawy. 2. Spór o zwrot nienależnie uiszczonej opłaty pomiędzy właścicielem nieruchomości a jednostką organizacyjną, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 2 par. 1 Kpc, winien być rozstrzygnięty przed sądem powszechnym. W świetle tych okoliczności rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji o "odmowie zwrotu Urzędowi Celnemu w G. kwoty 67.268,12 zł" wydane zostało bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 3 w związku z art. 29 cyt. wyżej ustawy o NSA stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji orzekając o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy. W dalszym postępowaniu w tej sprawie organ administracji I instancji winien wydać decyzję, w której na podstawie art. 222 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określi stronie skarżącej wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości za 1998 r. przy uwzględnieniu stawek procentowych określonych w art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ta ostateczna decyzja administracyjna określająca w konsekwencji wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu za 1998 r. winna być podstawą rozliczenia dokonanej nadpłaty.