II SA/Po 2428/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) As.sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał nadających statuty szkołom ; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 1 i 2 każdej z uchwał Rady Powiatu w S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. : - Nr [...] w sprawie nadania statutu Zasadniczej Szkole Zawodowej dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S., - Nr [...] w sprawie nadania statutu Technikum wchodzącego w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S., - Nr [...] w sprawie nadania statutu Zasadniczej Szkole Zawodowej wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S., - Nr [...] w sprawie nadania statutu II Liceum Ogólnokształcącemu w S., - Nr [...] w sprawie nadania statutu Liceum Profilowanemu wchodzącego w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S., - Nr [...] w sprawie nadania statutu Szkole Policealnej wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S., - Nr [...] w sprawie nadania statutu Szkole dla Dorosłych wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S., II. w pozostałej części skargę oddala, III. określa, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany w zakresie objętym pkt I ( pierwszym ) wyroku. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS Sygn. 4 II SA/Po 2428/03 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2003 r.- nr [...] na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.- dalej uspow) Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu w S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. (doręczonych dnia [...] września 2003 r.): 1. nr [...] w sprawie nadania statutu Zasadniczej Szkole Zawodowej dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S.; 2. nr [...] w sprawie nadania statutu Technikum, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S.; 3. nr [...] w sprawie nadania statutu Zasadniczej Szkole Zawodowej, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S.; 4. nr [...] w sprawie nadania statutu II Liceum Ogólnokształcącemu w S.; 5. nr [...] w sprawie nadania statutu Liceum Profilowanemu, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S.; 6. nr [...] w sprawie nadania statutu Szkole Policealnej, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S.; 7. nr [...] w sprawie nadania statutu Szkole dla Dorosłych, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych w S.; W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że § 3 uchwały istotnie naruszają prawo- w szczególności art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. 62/00/718 ze zm.- dalej uoan). Uchwały w sprawie nadania statutu szkołom w nich wymienionym nie są aktami prawa miejscowego ani innymi aktami prawnymi, których obowiązek ogłoszenia wynika z art. 13 uoan. Owe uchwały nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych- nie nakładają obowiązków ani nie przyznają praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Przyjęta przez Radę Powiatu data wejścia uchwał w życie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Uchwałą z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Rada Powiatu w S. na podstawie art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.) postanowiła wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na owo rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada Powiatu w skardze wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu niezgodność z prawem. Stanowisko swe Rada uzasadniła tym, że powiat jest organem prowadzącym szkoły których dotyczyły przedmiotowe uchwały, a prowadzenie tych szkół jest zadaniem własnym powiatu (art. 5 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Szkoły te są powiatowymi jednostkami organizacyjnymi (art. 33 uspow). Akty prawne dotyczące ich powstania, zasad ich funkcjonowania- w tym statuty- spełniają wymogi publikacji, zawarte w art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoan. Prawem Rady Powiatu jest określanie takiego rodzaju wejścia w życie uchwalonych przez nią aktów prawnych, innego niż standardowe określenie "z dniem podjęcia" ( art. 13 pkt 2 w nawiązaniu do pktu 10 tegoż art. 13 uoan). Podjęte uchwały są powszechnie obowiązującymi przepisami; publikacja ich służy informowaniu o szkołach zarówno mieszkańców powiatu [...], jak i wszystkich obywateli poza nim. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się w części zasadną. Art. 40 ust. 1 uspow nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w ust. 2 art. 40 uspow ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny należy przyjąć, że na skutek rozwoju nauk prawnych, aktualny i podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie jest pogląd, w myśl którego istotą zagadnienia jest oddzielenie sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury- przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego (W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 s. 22). Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania- mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów- wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (wyrok NSA z: 6.2.1981- SA 819/80- ONSA 1/81/6; 26.5.1981- SA 811/81- ONSA 1/81/46, akceptowane przez W. Chróścielewskiego- op. cit. s. 26, 109). Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących (w sferze zewnętrznej), normy prawne w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im, gdy dojdzie do naruszenia normy, na wystąpienie ze środkiem prawnym (odwołaniem lub skargą) przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. W przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Akty administracyjne generalne są prawem jedynie dla jednostek organizacyjnych połączonych więzami podległości organizacyjnej lub służbowej organowi wydającemu akt; nie są one prawem dla podmiotów stojących poza administracją, choć mogą mieć dlań istotne znaczenie (J. Łętowski: "Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe" W-wa 1990 s. 34, glosa do wyroku NSA z 20.7.1981- PiP 5/84/148; W. Chróścielewski- op. cit. s. 27, 110). Pod rządem art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/ 319) każdy akt administracyjny generalny winien być wydany na podstawie przepisów prawa, z tym że akt w sferze zewnętrznej musi mieć swe umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a akty generalne, obowiązujące w sferze wewnętrznej, mogą być wydawane t a k ż e na podstawie przepisów kompetencyjnych bądź przepisów prawa wewnętrznego (W. Chróścielewski- op. cit. s. 102). W niniejszej sprawie nie ma zatem znaczenia, że zakwestionowane aktem nadzoru uchwały Rady Powiatu odwoływały się w szczególności do art. 5 ust. 5a, art. 5c ust. 1 i art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. 67/96/329 ze zm.), bowiem żaden z tych przepisów nie pozwalał Radzie Powiatu ustanowić aktu prawa miejscowego, który tworzy obowiązki prawne i przyznaje uprawnienia innym podmiotom, niż prowadzone przez daną jednostkę samorządu terytorialnego powiatowe jednostki organizacyjne (szkoły), którym in casu Rada Powiatu nadała statuty. Mimo, że Rada Powiatu powołała przepisy ustawowe, owe uchwały nie przyznały żadnemu obywatelowi jakichkolwiek praw podmiotowych w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Rada Powiatu w owych uchwałach powołała art. (omyłkowo podając "§") 12 pkt 11 uspow (prawidłowo kwalifikując owe uchwały jako podejmowane "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu"), gdy tymczasem- gdyby Rada Powiatu chciała konsekwentnie przyjąć, że owe uchwały były aktami prawa miejscowego- winna byłaby w takiej sytuacji (acz nieprawidłowo) przyjąć art. 12 pkt 1 in princ. uspow. Trafnie zatem Wojewoda w uzasadnieniu aktu nadzoru, a następnie w odpowiedzi na skargę wskazał, że przedmiotowe uchwały nie są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/ 319) i art. 40 ust. 1 uspow, bowiem by dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym- musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Żadna z tych cech nie została przez owe uchwały spełniona. Wojewoda trafnie podniósł, że art. 58 ust. 6 ustawy o oświacie, nakazujący organowi zakładającemu szkołę, podpisanie aktu założycielskiego i nadanie pierwszego statutu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwała organu samorządu powiatowego uzyskuje status aktu prawa miejscowego; przepis ów bowiem wskazuje jedynie na konieczne elementy kreacji szkoły. Jest rzeczą oczywistą, że gdyby statut szkoły miał być aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 uspow), to każdoczesna zmiana statutu szkoły, która odbywa się w myśl art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o oświacie, w drodze uchwały rady szkoły, także wymagałaby aktu administracyjnego generalnego, będącego prawem miejscowym. Z przyczyn uprzednio podniesionych, a także z uwagi na powierzenie kompetencji uchwalenia zmiany bądź kolejnego statutu szkoły radzie szkoły (a nie radzie powiatu- art. 40 ust. 1 i art. 12 pkt 1 uspow) nie sposób przyjąć, by w tym trybie uchwalony statut szkoły miał status aktu prawa miejscowego. Skoro żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw do przyjęcia, że statut szkoły jest aktem prawa miejscowego, to brak podstaw do jego publikacji w dzienniku urzędowym województwa (art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoan). Nie może być też tak, by pierwszy statut szkoły, nadany w oparciu o art. 58 ust. 6 ustawy o oświacie, był opublikowany w dzienniku urzędowym, a już zmiana tego statutu bądź statut kolejny, uchwalony w trybie art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o oświacie, w tym dzienniku promulgacyjnym nie był publikowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że do prawa miejscowego nie zalicza się aktów prawa wewnętrznego; przepisy prawa wewnętrznego nie stwarzają praw podmiotowych organów i jednostek wewnętrznych (W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 s. 26; J. Jagoda "Czy regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego" Sam. Teryt. 9/01/33-34; W. Chróścielewski, J. P. Tarno- glosa akceptująca do wyroku NSA z 1.3.2001- SA/Bk 1532/00- OSP 11/02/138). Argumentów owych nie podważa podnoszona w skardze wola realizacji "funkcji informowania o szkołach mieszkańców powiatu [...], jak i wszystkich obywateli poza nim". Obowiązek informowania o treści statutu szkoły, zgodnie z powszechnie realizowaną w Polsce praktyką, odbywa się przez udostępnienie statutu zainteresowanym w sekretariatach i bibliotekach szkół, bądź na stronach internetowych szkół, we właściwym kuratorium i innych organach właściwych do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą (art. 58 ust. 7 ustawy o oświacie); nie powoduje to żadnych utrudnień w dostępie doń. Informacja o samych szkołach na wolnym rynku usług edukacyjnych odbywa się w prasie i w postaci informatorów o szkołach. Żadne zatem względy nie przemawiają, by dodatkowo odbywała się w dzienniku urzędowym, którego przeznaczenie- jasno określone w prawie- jest inne. W tym stanie rzeczy przyjęcie, że owe uchwały wejdą w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (§§ 3 każdej z uchwał), z uwagi na błędne założenie, że są one aktami prawa miejscowego, stanowiło istotne wady owych uchwał, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu, że owe uchwały są aktami prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 uspow), wymagające publikacji w dzienniku urzędowym województwa (art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoan; odpowiednio- Z. Kmieciak, M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" Sam. Teryt. 1-2/01/101-102). Opublikowanie- na skutek przeoczenia wśród ok. 6000 uchwał poddanych badaniu w 2003 r. -w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] uchwał Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2003 r.: nr [...] w sprawie nadania Statutu Zespołowi Szkół Samorządowych w K. i nr [...] w sprawie nadania Statutu Zespołowi Edukacyjnemu w K. (k. 17, 18, 21; D. U. W. L. [...]) nie przemawiało za uwzględnieniem skargi w całości. Do owych publikacji nie doszło bowiem na skutek naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a jedynie na skutek błędu, który może być naprawiony w odrębnym postępowaniu; wzgląd na art. 7 Konstytucji RP wymagał oddalenia skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności §§ 3 każdej z owych uchwał. Ustawodawca przewidział możliwość orzekania o nieważności uchwały w całości lub w części ( art. 79 ust. 1 uspow; Z. Kmieciak, M. Stahl- op.cit. s. 101). Wojewoda w istocie zakwestionował jedynie §§ 3 każdej z uchwał; nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do podstawy prawnej wskazanej w każdej z tych uchwał, ani co do §§ 1 i 2 każdej z uchwał, bądź do treści samych statutów szkół, stanowiących załączniki do owych uchwał. W tej sytuacji powinnością Wojewody było orzeczenie o nieważności jedynie części każdej z uchwał- w zakresie §§ 3 owych uchwał. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka o zgodności z prawem aktu nadzoru i ma możliwość uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w całości, to- mając na uwadze zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i wzgląd na społeczne koszty wymiaru sprawiedliwości- możliwym było i należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części stwierdzającej nieważność §§ 1 i 2 każdej z uchwał (art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm.). Jeśli bowiem możliwe jest czynić więcej, tym bardziej możliwe jest czynić mniej (orzec o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego w części). W pozostałej części skargę należało oddalić (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm.). Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm. Sąd określił, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany w zakresie, w jakim uległ uchyleniu niniejszym wyrokiem. Skarżąca utraciła uprawnienie do żądania zwrotu części kosztów, bowiem- reprezentowana przez adwokata- nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 206 w zw. z art. 210 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm.). Wojewoda nie wykazał poniesienia kosztów postępowania. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS