II SA/Ka 2633/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA del. Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA del. Adam Mikusiński Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Urszula Smykała Po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], w części orzekającej o odmowie udostępnienia informacji w zakresie opracowań systemów egzekucyjnych (punkt IV wniosku skarżącego z dnia [...] r.) oraz uwag dotyczących polskiego prawa egzekucyjnego (punkt V powyższego wniosku); 2. w pozostałej części skargę oddala. Pismem z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.) A. T. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji pogrupowanej w następujące zagadnienia: I dane obrazujące wyniki egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Miasto w latach [...]-[...], II informacje o liczbie pracowników wykonujących czynności egzekucyjne w latach [...]-[...], III informacje o kosztach związanych z działaniem służby egzekucyjnej poniesionych w latach [...]-[...], IV opracowania na temat systemów egzekucyjnych funkcjonujących na świecie, szczególnie w państwach Unii Europejskiej, V uwagi dotyczące obowiązującego w Polsce prawa egzekucyjnego i postulaty odnoszące się do tego prawa. Wskazał jednocześnie, iż powyższe jest mu potrzebne do badań naukowych prowadzonych w ramach pracy doktorskiej. Odpowiadając na to podanie organ w piśmie z dnia [...] r. podał, iż zadośćuczynienie żądaniu nie jest możliwe, gdyż wymagałoby pełnej inwentaryzacji spraw, co zdezorganizowałoby pracę urzędu miejskiego, nadto że wykracza ono poza normy i zasady udostępniania informacji publicznej. Wobec tego wnioskodawca wskazał, iż okoliczności te nie mają znaczenia dla realizacji obowiązku udostępniania informacji publicznej, dlatego domagał się jej udzielenia, albo wydania stosowej decyzji. Naprowadził, że żądane dane będą wykorzystane w pracy, która przyczyni się do usprawnienia egzekucji administracyjnej, zatem ich uwzględnienie wniosku leży w interesie publicznym, zwłaszcza że nie wymagają one przetworzenia, jak twierdzi organ. W piśmie z dnia [...] r. wezwano wnioskodawcę o uiszczenie opłaty za udzielenie informacji przetworzonej w kwocie [...] zł tytułem kosztów związanych z jej przetworzeniem, jednocześnie podając, iż może on korzystać z dokumentów zawierających informacje niewymagające przetworzenia na miejscu. W następnym miesiącu udzielono mu pewnych danych objętych wspomnianym pismem. W dalszej kolejności Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., na zasadzie art.16 ust.1 w związku z art.3 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198), odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji przetworzonej w zakresie objętym punktami I, IV i V opisanego na wstępie podania. W uzasadnieniu organ podał, iż udzielił informacji żądanej w punktach II i III podania, natomiast w pozostałym zakresie uznał, iż nie jest to możliwe. Po pierwsze nie posiada informacji w zakresie wyników egzekucji administracyjnej prowadzonej w latach [...]-[...] w układzie postulowanym przez wnioskodawcę (pkt I). Istniejące zaś dane wymagałyby przetworzenia, co wiązałoby się z dużym nakładem sił i środków, destabilizujących pracę urzędu, a wspomniana opłata nie została uiszczona. Nadto, w ocenie organu, treść żądania wykracza poza ramy szczególnie istotnego interesu publicznego, jaki pozwala na udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Wyraził bowiem pogląd, iż gromadzenie danych dla celów pracy naukowej jest interesem prywatnym, nie mającym szerszego odniesienia. Zwłaszcza, gdy zważyć, iż stanowisko o przewlekłości i nieskuteczności egzekucji jest nieprzekonywujące. Natomiast w pozostałym zakresie organ nie posiada informacji, które mógłby w tym trybie udostępnić. Dlatego orzekł jak w osnowie decyzji. W odwołaniu A. T. domagał się jej uchylenia. W uzasadnieniu zakwestionował trafność konkluzji, wedle której przedmiotowe żądnie nie jest istotne dla interesu publicznego, omawiając poglądy doktryny w tej materii. Nadto zarzucił sporządzenie motywów decyzji z naruszeniem art.1, art.8, art.9, art.11 i art.107 k.p.a.. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.3 ust.1 pkt 1 i art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż jest ono prawidłowe. Co się tyczy informacji zawartej w punkcie I podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż nie posiadając żądanych danych mógł je udzielić jedynie po przetworzeniu, co wymagałoby znacznego czasu i środków, których odwołujący się nie uiścił, mimo wezwania. Jednakowoż w ocenie organu odwoławczego przedmiotowe żądanie nie ma oparcia w interesie publicznym, a stanowi sprawę prywatną odwołującego się. Przeto nie było podstaw do uwzględnienia żądania. Nadto stwierdził, iż kwestionowana decyzja nie narusza normy art.107 k.p.a.. W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej, a właściwie decyzji utrzymanej nią w mocy, bo na niej skupił główną swą uwagę, te same uchybienia, które uczynił przedmiotem odwołania. Podkreślił wadliwość uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia, a nadto naprowadził na istnienie interesu publicznego w żądaniu przedmiotowej informacji. Wyraża się on, jego zdaniem, w konieczności usprawnienia postępowania egzekucyjnego, do czego może przyczynić się praca naukowa, dla potrzeb której żąda informacji opisanych na wstępie. W tej materii powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa. Dlatego uznał odmowę jej udostępnienia za chybioną, a co za tym idzie eksponował wadliwość rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. W toku właściwego postępowania badają więc czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (p. art.145 §1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, jak głosi art.135 tej ustawy, są władne objąć kontrolą również inne akty wydane w granicach danej sprawy i zastosować względem nich przewidziane nią środki, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł uchybień podniesionych w skardze, które uzasadniałyby jej uwzględnienie, natomiast dopatrzył się pewnej wadliwości z urzędu. Skarżący domagał się udzielenia informacji sprecyzowanych w podaniu z dnia [...] r., zatem żądał udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów cytowanej powyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r.. Przeto godzi się w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, iż mają one zastosowanie wyłącznie do udzielania danych, które stanowią informację publiczną w jej rozumieniu. W tym miejscu przywołać więc należy regulację zawartą w art.1 tej ustawy, wedle której informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jej doprecyzowanie znalazło się w treści art.6 tej ustawy, przy czym wskazany tamże katalog nie jest wyczerpujący. Niemniej jednak przedmiotem tych norm są zawsze dane obiektywne, fakty, a nie o kwestie ocenne, czy postulatywne. Zatem opowiedzieć się wypadło przeciwko uznaniu za informację publiczną w rozumieniu tych przepisów "opracowań na temat systemów egzekucyjnych funkcjonujących na świecie..." (punkt IV podania z dnia [...] r.) oraz "uwag dotyczących obowiązującego w Polsce prawa egzekucyjnego..." (punkt V tegoż pisma), zwłaszcza w kontekście podmiotu, do którego skierowano przedmiotowe żądanie. Nie mając charakteru informacji publicznej nie mogły zatem one podlegać przepisom przywołanej ustawy. Oznacza to niemożność załatwienia żądania w tej materii w sposób przewidziany tymi przepisami. W konsekwencji czego brak było podstaw do wydania decyzji odmownej obejmującej żądanie zawarte w tych punktach podania na zasadzie art.16 ust.1 omawianej ustawy, bo dotyczy on wyłącznie informacji publicznej. W tej sytuacji zapadłe decyzje organów obu instancji w tym zakresie nie mają oparcia prawnego, zatem podlegały uchyleniu. Na koniec tej części wywodów trzeba wskazać, iż wówczas, gdy przedmiotem wniosku jest informacja nie mająca charakteru informacji publicznej rzeczą organu, do którego skierowano podanie jest pisemne powiadomienie o tym fakcie, zaś niezadowolony wnioskodawca może dochodzić uwzględnienia żądania skarżąc bezczynność tego organu. Jeżeli w niniejszej sprawie powiadomiono skarżącego w tym fakcie, a nie zaczepił on bezczynności, to w tej materii jest ona już zamknięta, zwłaszcza w świetle treści pozostałego fragmentu niniejszego orzeczenia. Co do dalszej części zaskarżonej decyzji, na wstępie godzi się stwierdzić, iż jej przedmiotem uczyniono jedynie żądanie zawarte w punkcie I podania z dnia [...] r., który to przedmiot objęto skargą, przeto tylko w tym zakresie dopuszczalne jest jej rozpoznanie. Niepodobna bowiem orzekać o żądaniu, które nie było rozpatrzone przez organ w kwestionowanej decyzji. Zatem nie mógł Sąd zająć się kwestiami zamieszczonymi w punktach II i III przywołanego powyżej pisma. Aczkolwiek w tym miejscu można stwierdzić, że informacja została udzielona, a skarżący tego aspektu nawet nie kwestionuje. Zresztą w okolicznościach sprawy mógłby to uczynić również jedynie w drodze skargi na bezczynność organu, co nie nastąpiło. Przechodząc do analizy sposobu załatwienia żądania zawartego w punkcie I podania skarżącego, należało zważyć, iż w świetle brzmienia przepisów art.3 i art.10 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnienie do uzyskania informacji publicznej na wniosek ograniczone zostało do zakresu przekraczającego dane ogłaszane w Biuletynie Informacji Publicznej, przy czym żądanie informacji przetworzonej zawężone zostało do sytuacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Nadto, że uprawnienie to obejmuje także wgląd do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń organów. Skarżący skorzystał z pierwszego z nich, wszak już na wstępie nie można pominąć tej okoliczności, iż pewne dane żądane przezeń zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej, a niektóre organ zobowiązał się udzielić mu od wglądu. Przeto tylko ponad te fakty mógł skutecznie żądać informacji, która w rzeczy samej mieści się w pojęciu informacji publicznej. W razie złożenia wniosku ustawa przewiduje dokonanie następujących czynności i rozstrzygnięć: udzielenie informacji publicznej, które następuje w drodze czynności materialno-technicznej, decyzjne umorzenie postępowania, gdy wniosek o jej udostępnienie nie zostanie zmodyfikowany w trybie art.14 ust.2 z powodu braku możliwości zadośćuczynienia mu w pierwotnej wersji, wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji z powodu braku szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu informacji przetworzonej, albo z uwagi na ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe, powiadomienie, że żądanie nie stanowi informacji publicznej. Organ odmówił udostępnienia informacji z powodu konieczności jej przetworzenia, nie znajdując szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu. W tym zakresie stanowisko organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela. Analiza treści wniosku prowadzi do konkluzji, że domaganie się danych w układzie ponad 100 wariantów przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, wymagało sporządzenia zestawień i opracowań, zatem ma charakter żądania informacji przetworzonej (tak Tomasz R. Aleksandrowicz w Komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002 r., str.85). W istocie też zgodzić się należy z poglądem organów, że zadośćuczynienie temu żądaniu sparaliżowałoby zwykły tok pracy urzędu, co z pewnością nie było zamiarem ustawodawcy. W takiej sytuacji, nadto gdy skarżący odmówił uiszczenia kosztów związanych z tą operacją, zasadną była odmowa udzielenia informacji. Zaaprobować bowiem wypadło również wywód organów, że cel, dla zaspokojenia którego informacja ta miałaby zostać udostępniona, nie jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Praca naukowa jest powszechnie uznawana za należącą do zakresu interesu prywatnego, który jest przeciwstawiany interesowi publicznemu (op. cit., str.85-86). Nawet gdyby oceniać ją w aspekcie szerszym jak tego chce skarżący, trudno jest znaleźć bezpośredni związek pomiędzy pracą dotyczącą egzekucji a jej wykorzystaniem w praktyce tworzenia prawa czy wymuszania jego skuteczności. Nie istnieje bowiem pewność ani nawet prawdopodobieństwo użycia jej przez właściwe organy w tym celu. Zatem nawet gdyby oceniać ją jako tworzoną w interesie publicznym, niepodobna rozciągnąć go na szczególnie istotny interes. Ten zakres pojęciowy oznacza bowiem interes niezwykły, odznaczający się czymś osobliwym, mający nadzwyczajne znaczenie (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod redakcją Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.1003). Organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały jego brak po stronie skarżącego, a swe stanowisko przekonywująco uzasadniły, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Trafnie więc wywiodły przeszkodę do uwzględnienia żądania w omawianej części. Poza tym Sąd nie podziela zarzutów skarżącego o naruszeniu przepisów proceduralnych, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji, gdyż dostatecznie spełniają one wymogi zawarte w przepisie art.107 §3 k.p.a.. Przeto odnośnie punktu I podania, objętego odmową udzielenia informacji publicznej, kwestionowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte uchybieniami mającymi wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującymi jego wzruszeniem. Skoro więc zaskarżona decyzja w tej części odpowiada prawu, skarga podlegała oddaleniu. Co mając na uwadze, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c i art.134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1, zaś na mocy art.151 tej ustawy jak w punkcie 2 sentencji niniejszego wyroku. Na koniec należy dodać, iż nie zastosowano dyspozycji art.152 cytowanej ustawy, bowiem zaskarżona decyzja ze swej istoty nie podlega wykonaniu. Nadto nie orzeczono o kosztach postępowania, albowiem skarżący żadnych kosztów w jego toku nie poniósł.