II SA/Gd 573/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.), Sędziowie NSA sędzia NSA Jacek Hyla, asesor WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Mariola Branicka, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz R. P. kwotę 350-zł. (trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 573/03 UZASADNIENIE R. P. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2003 r. Nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2002 r. w/w organ po rozpoznaniu odwołania R. P., J. J., P. M., A. D. i R. B. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 stycznia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą "A" Sp. z.o.o. w K. pozwolenie na budowę sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, układem drogowym, oraz wewnętrzną instalacją gazową na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 14 czerwca 2002 r. Prezydent Miasta rozpatrując ponownie sprawę nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości i określił termin wykonania powyższego obowiązku do dnia 31 października 2002 r. Następnie po złożeniu przez inwestora w dniu 28 października 2002 r. poprawionego projektu budowlanego i zapoznaniu z nim wszystkich stron postępowania, prowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 5 grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej "A" s.c. w K. pozwolenie na budowę sześciu budynków mieszkalnych w układzie bliźniaczym w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, przynależnym układem drogowym oraz wewnętrzną instalacją gazową. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. P. W odwołaniu powołując się na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], oraz treść decyzji z dnia 31 grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza zarówno postanowienia planu jak i wskazanej wyżej decyzji. W planie zagospodarowania przestrzennego: a) teren wyszczególniony w tym planie przeznaczony jest do przedsięwzięć zintegrowanych budownictwa mieszkaniowego (...) na działkach o powierzchni 140-300 m. kw. b) istnieje obowiązek zapewnienia swobodnego przejścia wzdłuż granicy lasu szerokości 10 m. c) odległość zabudowy od linii drzew wynosić ma min. 15 m. d) inwestor ma obowiązek projektowania formy architektonicznej budynku w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową. Działka nr [...], której dotyczy decyzja z dnia 5 grudnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę ma powierzchnię kilkukrotnie większą niż 140-300 m. kw. i nie została podzielona na mniejsze działki, co zdaniem odwołującej się strony narusza wymogi zawarte w planie, albowiem warunek ten winien być spełniony przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejnym zarzutem jest zarzut, iż usytuowanie miejsc parkingowych w projekcie budowlanym narusza wymóg swobodnego przejścia wzdłuż granicy lasu, szer. 10 m. W ocenie odwołującego się stanowi to ograniczenie swobody w poruszaniu się, gdyż parkujące samochody tamować będą swobodne przejście. W dalszej części odwołania wskazano, iż zaskarżona decyzja narusza art. 5 ustawy Prawo budowlane, jak również nie jest zgodna z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z treści zawartej tam regulacji wynika, że pokój mieszkalny, oraz pomieszczenie przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach od 8.00 do 16.00. Odwołujący się zakwestionował metodę pomiaru nasłonecznienia w dołączonej do projektu nowej analizie. W jego ocenie nie zostały spełnione wymagania z powołanego wyżej § 60 ust. 1 rozporządzenia, co jednocześnie narusza art. 5 Prawa budowlanego. Kolejnym z zarzutów jest ten, że realizacja inwestycji naruszy harmonię otoczenia i zburzy jego kameralny charakter. Wskazano na treść art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, z którego wynika uprawnienie do kontroli projektu budowlanego również w zakresie formy architektonicznej i dostosowania planowanej zabudowy do krajobrazu i otaczającej już istniejącej zabudowy. Zdaniem odwołującej się strony w razie sporu, który zaistniał pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości sąsiednich organ administracyjny powinien dopuścić dowód z opinii biegłych. Nie uwzględniając zawartych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, iż projekt budowlany zamierzonej inwestycji został przez inwestora poprawiony oraz dostosowany do uwarunkowań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i przywołanych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 grudnia 1999 r. W nowoopracowanym projekcie zagospodarowania terenu działki nr [...] został wrysowany podział tej działki na 12 działek o pow. 227-282 m. kw., na których zaprojektowano 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (10 budynków po 2 mieszkania w każdym i 2 budynki po 3 mieszkania w każdym), które będą realizowane w ramach przedsięwzięcia zintegrowanego przez jednego inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierała warunków wcześniejszego wydzielenia działek. W ocenie organu II instancji opracowany (zmieniony) projekt zagospodarowania terenu działki nr [...] uwzględnia również warunki określone w w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące zachowania swobodnego przejścia wzdłuż granicy lasu o szerokości 10 m i odległości zabudowy od linii drzew – min. 15 m. Miejsca parkingowe zostały również odsunięte poza dziesięciometrowy pas od granicy lasu. W motywach decyzji wskazano nadto, że nowoopracowana ekspertyza oceniająca czas nasłonecznienia i zacienienia istniejących budynków mieszkalnych przy ulicy [...] w G. usytuowanych na działkach nr [...] uwzględnia zmiany projektu budowlanego w zakresie projektowanych budynków mieszkalnych, w tym również projektu zagospodarowania terenu działki nr [...]. Z ekspertyzy tej wynika jednoznacznie, iż dla istniejących w/w budynków mieszkalnych przy ulicy [...] nie zostaną przekroczone normy czasu nasłonecznienia pokoju mieszkalnego w tych budynkach wynoszące co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach od 8.00 do 16.00, co czyni zadość wymaganiom § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jedn. tekst Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 z późniejszymi zmianami). Projektowane budynki spełniają także warunek § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 powyższego rozporządzenia dotyczący odległości projektowanych budynków od budynków istniejących umożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jeden z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowił, aby układ funkcjonalno-przestrzenny i forma architektoniczna projektowanej zabudowy pozostawała w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową. Organy obu instancji rozpatrując pełen materiał dowodowy w sprawie, w tym również materiał fotograficzny nadesłany przez skarżących oceniły, iż forma i skala projektowanej zabudowy nie naruszają niejednorodnej co do formy, charakteru i skali zabudowy sąsiedniej – stąd nie wystąpiły o dowód z opinii biegłego w przedmiotowej kwestii. W wydanej dla omawianej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została określona wysokość projektowanej zabudowy. Nie określa jej również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego została wydana decyzja o warunkach. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren objęty inwestycją przeznaczony jest pod realizację przedsięwzięć zintegrowanych budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego lub jednorodzinnego o wysokiej intensywności. Tak więc na przedmiotowym terenie również możliwa byłaby realizacja zabudowy wielorodzinnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymał podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuty. Twierdząc, że planowany przez inwestora przebieg drogi i miejsc parkingowych nie zachowuje wymaganej odległości powołał się na art. 3 Prawa budowlanego, wywodząc, iż na gruncie zawartej tam regulacji w skład pojęcia "zabudowy" nie wchodzą jedynie budynki, lecz również wszelkie obiekty, do których budowy wymagane jest uzyskanie zezwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego "zabudową" są również drogi i miejsca parkingowe. Przedmiotem decyzji jest inwestycja jako całość, a więc budynki wraz z całą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Niedopuszczalne w świetle przepisów Prawa budowlanego jest "sztuczne" dzielenie inwestycji na poszczególne jej elementy i stwierdzanie, że do części z nich stosuje się obowiązujące przepisy prawa, a pozostałej części przepisy te nie obowiązują. Należy podkreślić, że obowiązek zapewnienia swobodnego przejścia nie jest zapewniony poprzez zaplanowanie "ciągu pieszo-jezdnego". Jest to swoiste podejście reprezentowane przez Wojewodę oraz Prezydenta Miasta do obowiązków wyrażonych w przepisach prawa oraz spełnienia wymogów bezpieczeństwa. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że miejsca parkingowe zostały odsunięte ponad 10 m od granicy lasu. Brak jednakże w tej decyzji odniesienia do obowiązku zachowania odległości 15 m od linii drzew. Przy zaprojektowanym położeniu miejsc parkingowych i śmietników jest to niewykonalne. Podtrzymując zarzut naruszenia § 60 ust. 1 rozporządzenia skarżący zarzucił w skardze, że błędnie został ustalony poziom, od którego dokonano wpływu nasłonecznienia budynku. Nastąpiło tzw. "sztuczne przewyżenie zera projektowego" na nasypie. Poziom, od którego dokonywano pomiaru winien znajdować się na tej samej wysokości, na której dokonywano pomiarów dla budynków wybudowanych wcześniej niż budynek projektowany. Tymczasem pomiar dla budynków projektowanych został dokonany na poziomie o 2,7 m wyższym niż, zdaniem skarżącego, być powinien. W skutek dokonania tej zmiany, analiza nasłonecznienia jest nieprawidłowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1271 z późn. Zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153 poz. 1270). W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydana została w warunkach, w których organ ten rozpoznawał ponownie sprawę. Nastąpiło to w sytuacji uchylenia przez Wojewodę decyzją z dnia 26 kwietnia 2002 r. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 stycznia 2002 r. i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Art. 138 § 2 k.p.a stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jakkolwiek w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie może przesądzić sposobu ponownego rozstrzygnięcia sprawy, to jednak stwierdzić należy, że dostrzeżone wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego winny zostać usunięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Następną kwestią jest ta, że uzupełniające postępowanie, które prowadził organ I instancji podlegało tym samym wymogom proceduralnym, które obowiązywały w postępowaniu wcześniejszym przed poddaniem tego postępowania kontroli instancyjnej. Oznacza to, że zarówno zmieniony projekt budowlany jak też inna uzupełniająca dokumentacja dostarczona przez inwestora w wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 14 czerwca 2002 r., będąc materiałem dowodowym w sprawie, powinna zostać poddana ocenie na zasadach określonych w przepisach o postępowaniu dowodowym zawartych w k.p.a w szczególności zachowany winien tu zostać tryb wyrażony w art. 77 k.p.a. Ten warunek nie został w sprawie dopełniony. Zarzuty podnoszone przez skarżącego tak w odwołaniu, jak i w skardze zasadniczo nie różnią się od tych, jakie były zgłaszane w pierwszym z postępowań w którym wydana została decyzja kasacyjna. Na plan pierwszy wysuwają tu się te, które wynikają z art. 5 ust.1 pkt.6 i ust. 2 i dotyczą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W tych też przede wszystkim granicach mając na uwadze treść art. 28 k.p.a. i zawartą tam zasadę interesu prawnego jako podstawy dla posiadania statusu strony postępowania administracyjnego i żądania ochrony tego interesu należało ocenić trafność wykazywanych w skardze naruszeń prawa przez stronę skarżącą. Stwierdzić należy, że materiał dowodowy sprawy, który zgromadzony został przez organ I instancji nie stwarzał tego rodzaju możliwości. Po otrzymaniu wniosku inwestora z dnia 28 października 2002 r. o ponowne rozpatrzenie projektów uzupełniająco zamiennych dla zespołu budynków mieszkalnych (...) wraz z załącznikami organ I instancji powiadomił o tym fakcie zainteresowanych właścicieli sąsiednich nieruchomości w tym skarżącego i wyznaczył stosowny termin do złożenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków. Uzyskał też od Wydziału Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta "uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego" (pismo z dnia 24 października 2002 r.) która zawiera w swej treści uwagę "że przedłożony projekt nie uwzględnia wszystkich uwag zawartych w piśmie z dnia 22 października 2002 r." W odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 22 października 2002 r. zainteresowane strony nadesłały pismo datowane 16 listopada 2002 r. w którego treści zgłosiły wnioski i wyraziły swoje zastrzeżenia. Wyżej wymienione pismo organ doręczył inwestorowi w celu ustosunkowania się do zastrzeżeń podniesionych w wyżej wymienionym piśmie. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 26 listopada 2002 r. w którym inwestor wykazywał, że zarzuty właścicieli sąsiednich nieruchomości są nieuzasadnione. Do organu I instancji wpłynęło też pismo Naczelnika Wydziału Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta z dnia 5 listopada 2002 r. wnioskującego dokonanie zapisu w pozwoleniu na budowę odnoszącego się do charakteru drogi, która obsługiwałaby zespół budynków przy ulicy Rdestowej. Już po wydaniu decyzji pierwszoinsancyjnej ( 5 grudzień 2002 r.) tenże Wydział skierował do organu I instancji pismo z dnia 12 grudnia 2002 r. wskazujące na nieuwzględnienie uwagi zamieszczonej w piśmie z 5 listopada 2002 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy do w/w czynności ograniczone zostało postępowanie w zakresie złożonego przez inwestora projektu budowlanego uzupełniającego zamiennego. Przedłożona nowa ekspertyza "Ocena czasu nasłonecznienia i zacienienia budynków mieszkalnych przy ul. [...] w G. D." w konkluzji (s. 24) zwiera uwagę: "Wskazane jest by inwestor rozważył możliwość obniżenia budynków B1, B5, B6, B7 do wysokości 2,1/2 kondygnacji, tj. wysokości dla których była wykonana ekspertyza w listopadzie 2001 roku.". Podzielając stanowisko organu I instancji organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, iż trafność ustaleń dokonanych w I instancji nie budzi zastrzeżeń , sama zaś decyzja zgodna jest z przepisami Prawa budowlanego jak i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W ocenie Sądu przedstawiony wyżej materiał dowodowy sprawy nie stwarzał podstaw do tego rodzaju stwierdzenia. Uzasadnione wątpliwości budzi istotna a podnoszona w całym postępowaniu w sprawie kwestia dotycząca ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (tu właścicieli sąsiednich nieruchomości). Jednym z jej aspektów są warunki nasłonecznienia wnętrz mieszkalnych budynków należących do tych osób. W świetle przytoczonej wyżej a zawartej w ekspertyzie uwagi co do wysokości budynków ta sporna okoliczność nie została rozstrzygnięta. Dotyczy to także podnoszonego zarzutu iż wykonujący ekspertyzę nasłoneczniania biegły zastosował niewłaściwą metodę ustalania "linijki słońca". Jest to jednoznacznie sprecyzowany zarzut, podniesiony przez stronę postępowania skierowany wobec dowodu w sprawie. Przyjęcie przez organ sprawia, iż projekt budowlany w jego ocenie spełnia przewidziane prawem wymogi również w zakresie w jakim warunki techniczne obowiązujące w budownictwie przewidują. Orzekający w sprawie organ mógł oczywiście dokonać takiej oceny wykazując, iż zarzut w tym względzie jest nieuzasadniony, jednakże oprzeć się tu mógł nie tylko na stanowisku inwestora lecz winien stworzyć stawiającemu zarzut możliwość przeprowadzenia dowodu w zakresie zgłoszonych zarzutów poprzez przeprowadzenie dowodu (po ewentualnym wezwaniu strony kwestionującej ekspertyzę do złożenia zaliczki na koszt przeprowadzenia tego dowodu). W tym miejscu zauważyć należy, że w sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie a którą cechuje szereg istotnych rozbieżności w zakresie dotyczącym stanu faktycznego (w stanowiskach prezentowanych przez strony zainteresowane) orzekające w sprawie organy, powinny w celu wyjaśnienia wyżej wymienionych okoliczności przeprowadzić postępowanie w takim zakresie, w którym zebrany materiał umożliwiałby dokonanie oceny tych rozbieżności. W tych warunkach organ winien rozważyć czy w sprawie nie zachodzi konieczność rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 k.p.a.) i w zależności od jej wyników dokonania oględzin z udziałem stron (ewentualnie biegłych). Należy sadzić, że wyjaśnione by zostały również zastrzeżenia które przed wydaniem decyzji przez organ I instancji jak i w postępowaniu międzyinstancyjnym podnosił Wydział Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta. Z wskazanych w uzasadnieniu względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając iż w rozpoznawanej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na jej wynik na podstawie art. 145 § 1 pkt.1c powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono o jej wykonalności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające...(Dz.U. Nr 153 poz. 271 ze zm.).