II SA/Ka 719/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska /spr./ Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2004 r. sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała nie podlega wykonaniu 2. zasądza na rzecz skarżącego od Rady Miejskiej w M. kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska M. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. obejmującego obszar w granicach wyznaczonych ul. [...] – [...] – torami PKP – potokiem [...] – granicą miasta. W § 5 tej uchwały ustalono przedmiot ustaleń planu, który m.in. obejmował linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, co miało miejsce w okresie od [...] r. do [...] tegoż roku powiadomiono imiennie m.in. M.F., który w dniu [...] r. wniósł zarzut. W zarzucie podał, iż nie wyraża zgody na przebieg przez jego działkę planowanej drogi K9Z1/2 i wniósł o "przekwalifikowanie działki [...] na tereny mieszkalno-usługowe". Ze zbiorczego wykazu zarzutów wniesionych do projektu planu wynika, że Zarząd Gminy nie uwzględnił zarzutu M.F., w związku z czym wnoszącego ten środek kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu powiadomiono o terminie sesji Rady Miejskiej, na której jego zarzut będzie rozpatrywany. Na tej sesji, która odbyła się [...] r. Rada Miejska podjęła uchwałę o odrzuceniu zrzutu wniesionego przez M. F. U podstaw materialnoprawnych uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu uchwały przywołując art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wykazywano, iż przedmiotowa ulica pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną i komunikacyjną miasta i stanowi niezbędne uzupełnienie istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego, przy czym przeznaczona będzie do ruchu lokalnego, a jej powstanie związane jest ze stale powiększającymi się terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Wskazano, iż przebieg ulicy spełniającej wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm./, był wielokrotnie analizowany i został pozytywnie zaopiniowany "przez odpowiednie organy uzgadniające". Z tym ostatnim stwierdzeniem nie zgodził się M. F. w skardze wniesionej wówczas do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślił, iż przebieg spornej ulicy, której nie ma w obecnie obowiązującym planie, nie był nigdy konsultowany z mieszkańcami i właścicielami gruntów, a ulica ta nie była przewidziana w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że istniejący układ komunikacyjny jest wystarczający dla pełnej obsługi w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Sąd administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniesienia tego środka kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu niezbędna była zatem szczególna legitymacja opierająca się na obiektywnym pojęciu interesu prawnego lub uprawnienia i aktu jego naruszenia. Zapis projektu planu musiał więc godzić w interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut powodując, iż jego sfera prawna była poprzez ten plan zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana. Ponieważ ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła również instytucję protestu, do wniesienia którego niepotrzebna była owa szczególna legitymacja prawna, obowiązkiem właściwych organów /wpierw zarządu, a następnie rady/ było ustalenie, czy wnoszący zastrzeżenia do ustaleń projektu wyłożonego do publicznego wglądu jest legitymowanym do wniesienia zarzutu, czy też tylko protestu. Po prawidłowej klasyfikacji wniesionego środka, zarówno w przypadku protestów jak i zarzutów podlegał on rozpoznaniu najpierw przez zarząd, a następnie w sytuacjach, gdy organ ten nie uwzględnił go przez radę gminy, która podejmowała uchwałę w tym przedmiocie. Jeżeli przedmiotem uchwały był zarzut uchwała ta, stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w przypadku uchwały w sprawie protestów. Dalszy wymóg odnoszący się do uchwały podjętej w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odrzucającej zarzut dotyczył obowiązku jej doręczenia wnoszącemu zarzut wraz z pouczeniem o dopuszczalności skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego /art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Powracając do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób nie zauważyć, iż obarczenie rady obowiązkiem uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały konstruuje uchwałę o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu na wzór decyzji administracyjnej. Uchwała taka odnosi się bowiem do indywidualnego adresata i – skoro tak została skonstruowana legitymacja wobec zarzutu – dotyczy jego indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień. Uzasadnienie faktyczne powinno więc przedstawić sytuację faktyczną wnoszącego zarzut w powiązaniu z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawić związek tej sytuacji z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny lub uprawnienie danej osoby, wytłumaczyć na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić zarzutu /por. Jan Zimmermann "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego" – Samorząd Terytorialny Nr 10/96/. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. sygn. IV SA 1638/98 – rada gminy odrzucając zarzut musi wskazać powody, dla których nie mogły być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia zmusza zatem radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do pewnego postępowania dowodowego czy wyjaśniającego. Przenosząc te rozważania prawne na grunt zaskarżonej uchwały wpierw należy stwierdzić, że skarżący był podmiotem legitymowanym do wniesienia zarzutu. Z wyrysu z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. dla terenu określonego jako [...] wynika, że projektowana droga K9Z1/2 ma przebiegać przez środek nieruchomości skarżącego. Niewątpliwym jest więc, że sfera prawnie chronionego interesu skarżącego została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Z akt postępowania /uzupełnionych na żądanie Sądu/ należy wnioskować, iż został zachowany ów dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu, aczkolwiek nie sposób ustalić, czy zarząd gminy zachował ustawowy termin do rozpatrzenia zarzutu. Oceniając natomiast zaskarżoną uchwałę stosownie do wcześniejszych uwag, Sąd uznał, iż nie może ona się ostać. Uchwała ta nie posiada bowiem tych cech indywidualnych, które konieczne są dla uznania jej za zgodną z prawem. Pominięto w niej zupełnie sytuację faktyczną skarżącego, nie powiązania jej tym samym z tymi normami prawnymi, które wyznaczały jego interes prawny i nie wyjaśniono przyczyn, dla których postanowiono nie uwzględnić zarzutu. Nie rozważono w ogóle, czy istniała inna możliwość poprowadzenia projektowanej drogi i nie podano w zasadzie powodów, dla których zdecydowano się na taki jej przebieg. To, że projektowana droga spełnia parametry prawne przewidziane dla tego typu dróg, a gmina posiada władztwo planistyczne nie stanowi argumentów w jakikolwiek sposób uzasadniających odrzucenie zarzutu. Tak skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne nie naprowadza ani powodów, dla których przyjęto kwestionowane ustalenia projektu planu, ani przyczyn, dla których przyjmując je uznano za niezbędne ingerowanie w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego, czy też motywów, dla których nie można było uwzględnić jego zarzutu. Nadto zarzut odnosił się nie tylko do poprowadzenia przez nieruchomość skarżącego drogi, ale także zmiany przeznaczenia zagospodarowania terenu, do którego skarżący ma tytuł prawny. W tej części zarzut nie został rozpoznany przy czym nie można ustalić, czy tylko przez radę gminy, czy też również przez zarząd. Te okoliczności przesądzały o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./. Uwzględniając skargę orzeczono w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały stosownie do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono zgodnie z treścią art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SJ/