II SA/Kr 2670/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA : Izabela Dobosz (spr) Grażyna Danielec Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2004r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego L. B. kwotę 30 zł (trzydzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Prezydenta Miasta T. z [...] maja 2003 r., wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) w zw. z art. 73 i 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku L.B. o udostępnienie informacji publicznej, a to decyzji Prezydenta Miasta, znak [...] z [...] września 2002 r. dotyczącej pozwolenia dla Zakładu Energetycznego na budowę przyłącza energetycznego przez parcelę nr "1" obr. [...] - odmówiono udostępnienia informacji publicznej powołując się na to, że tylko strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym ma prawo przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich odpisów i notatek w każdym stadium postępowania. W odwołaniu do SKO L.B. twierdził, że parcela "1" przez którą buduje się przyłącze jest jego własnością. Pyta na jakiej podstawie został pozbawiony jej własności, skoro nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja o wywłaszczeniu, gdyż sprawa jest w NSA. Pyta na jakiej podstawie utajniono w/w decyzję. Informacje na temat przyłącza sadła niego istotne, gdyż od 2000 r. nie mogą dokonać podziału nieruchomości celem zniesienia współwłasności. Uważa, że organ rabunkowo używa parceli "1" układając na niej różne kable, a ostatnio też bez porozumienia z właścicielami — kanalizację. Powołuje się na to, że plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność. Decyzją SKO z [...] lipca 2003 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 2 ust. l i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198) w zw. z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) oraz art. 2 i art. 17 ust. l ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § l pkt 6 lit." c " rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 13, poz. 115) uchylono zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ uznał, że uzasadnienie decyzji I instancji jest sprzeczne z art. 107 § 3 kpa. Art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga obligatoryjnego wstrzymania decyzji w razie wniesienia skargi do sądu. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie rozstrzyga, czy prawo własności przedmiotowej działki "1" w sposób skuteczny i prawomocny przeszło na Gminę Miasta T. Tym samym materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania, a w konsekwencji prawidłowości podjętej przez organ I instancji decyzji. Decyzją Prezydenta Miasta T. z [...] września 2003 r. wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. l ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ) w zw. z art. 73 i 104 kpa ponownie odmówiono L.B. udostępnienia informacji publicznej. Stwierdzono, że zbadano stan prawny działki "1". Decyzją z [...] sierpnia 1998 r. wydaną na wniosek L., B., A. i J. B. zatwierdzono podział nieruchomości "2" na działki "3", "4", "5", "6". Wydzielona działka "4" przeszła na własność Gminy Miasta T. z dniem , w którym decyzja o podziale stała się ostateczna tj. z dniem 8 września 1998 r., gdyż żadna ze stron nie wniosła odwołania. Decyzją z [...] stycznia 2001 r. ustalono na rzecz współwłaścicieli w odrębnym postępowaniu odszkodowanie, organ II instancji utrzymał decyzję odszkodowawcza w mocy. Decyzja ta została zaskarżona do NSA i toczy się tam postępowanie. L.B. nie jest zatem właścicielem działki "4", toteż Gmina decyzją z [...] sierpnia 2002 r. wyraziła zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości. W odwołaniu do SKO L.B. stwierdził, że postanowieniem Wojewody z [...] czerwca 2001 r. zostało wstrzymane wykonanie decyzji Wojewody z [...] lipca 2001 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy w NSA. Tym samym parcela "4" jest nadal własnością p. B., co potwierdzone jest w księgach wieczystych. Odwołujący się nie wie, dlaczego przyłącze ma być tajemnicą, skoro otrzymał zawiadomienie [...] z 28 kwietnia 2003 r. celem zapoznania się i wniesienia uwag odnośnie do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę przyłącza energetycznego budowanego obok ich nieruchomości, które w tym przypadku nie stanowi tajemnicy. Co do tego przyłącza otrzymuje sprzeczne informacje od pracowników Urzędu. Domaga się podania powodów, dlaczego utajniono przyłącze biegnące przez ich parcelę. Art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie utajnia bowiem przyłączy. Decyzją SKO z [...] października 2003 r., sygn. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 6 ust. l pkt 4 lit. "a" i art. 16 ust. l ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ) oraz art. 2 i art. 17 ust. l ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § l pkt 6 lit. "c" rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1999r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych uchylono decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO stwierdziło, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy uznaje żądaną przez wnioskodawcę kopię decyzji za "informację publiczną" dlatego SKO przeprowadził wykładnię tego pojęcia powołując się na orzecznictwo NSA i stwierdza, że akta sprawy administracyjnej (jako odnoszące się do działalności podmiotów publicznych tj. organów administracji publicznej) stanowią informacje publiczną. Organ odmawiając udostępnienia informacji musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu ze względu na ochronę danych osobowych, prawnie chronionych tajemnic, czy prywatności. Nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu, bez żadnych ustaleń, tzn. bez przyznania im waloru tajemnicy służbowej i opatrzeniu zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych klauzulą poufne, bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp. Dalej zanalizowano art.73 i 74 kpa i powołano się na wyrok NSA z 5 września 2002 r., II SAB/Gd 127/2000 ( Palestra 2002/9-10/ str.202). Stwierdzono, że strona wnosi o przesłanie kopii decyzji Prezydenta M. T. z [...] września 2002 r. o pozwoleniu na budowę przyłącza energetycznego. Z treści tej decyzji wynika, że objęty pozwoleniem na budowę przyłącz kablowy energetyczny NN przebiega przez działki o nr "7", "8", "4", "5", "9" obręb [...]. Wprawdzie decyzja Prezydenta M. T. z [...] sierpnia stała się ostateczna, a tym samym powstała w wyniku podziału działka nr "4" wydzielona pod drogę przeszła na mocy prawa na własność Gminy Miasta T., jednak kolejna z wydzielonych działek o nr ewid. "5" obręb [...] przez którą prowadzony jest przyłącz energetyczny stanowi jak wynika z decyzji z [...] sierpnia 1998 r. współwłasność L.B. Tym samym przesłany organowi II instancji materiał dowodowy w dalszym ciągu nie pozwala na rozstrzygnięcie zasadności złożonego przez LB. wniosku o przesłanie mu kopii powyższej decyzji. Uzasadnienie decyzji organu I instancji dalej zdaniem SKO jest sprzeczne z art. 107 § 3 kpa. Organ dodaje, że postanowieniem Wojewody z [...] czerwca 2001 r. wstrzymane zostało jedynie wykonanie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę "4", a działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta T. NSA nie ma zająć się zatem problemem własności, co przesądziła ostatecznie decyzja z [...] sierpnia 1998 r., a kwestią wysokości należnego odszkodowania. W skardze do NSA na tę decyzję SKO L.B. wnosi o jej uchylenie polemizując z jej "naukowymi wywodami". Powołując się na to, że adwokat mu powiedział, iż parcela "4" nadal stanowi jego własność do czasu uzyskania mocy prawnej wyroku NSA. Twierdzi, że nie rozumie art. 98 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwala na rabunek prywatnej własności w 14 - dniowym terminie odwołania się, podczas gdy pierwsze informacje na temat ceny działki p. B. otrzymali po 8 miesiącach od uprawomocnienia się decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wnosi o jej oddalenie i omawiając bardzo obszernie stan sprawy dodaje, że SKO w decyzji nie orzeka o przejęciu jakiejkolwiek działki czy parceli przez Prezydenta M. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (DZ. U. Nr 153, poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.o.p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone (co ma miejsce w niniejszej sprawie) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie powyższej ustawy (art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zdania, iż organ II instancji w istocie uchylił się od rozstrzygnięcia merytorycznego. Naruszony został art. 138 § 2 kpa, który stwierdza, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Nic takiego w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż materiał dowodowy został zebrany w aktach sprawy i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia od nowa postępowania wyjaśniającego. Na marginesie całej sprawy należy stwierdzić, iż skarżący w swoim piśmie inicjującym postępowanie (k. 19 akt administracyjnych) wprawdzie powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w istocie chodziło mu o uznanie go za stronę postępowania, w którym zapadła decyzja Prezydenta M. T. z [...] września 2002 r. (znak [...]) o pozwoleniu na budowę przyłącza kablowego energetycznego. Decyzji tej (notabene znajdującej się w aktach sprawy, k. 14 akt administracyjnych) nie doręczono mu i to spowodowało jego wspomniany wniosek. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. Nr 112, póz. 1198 ) w art. l ust. 2 stanowi, iż jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przyjmując nawet pogląd, że wydane w toku konkretnego postępowania administracyjnego decyzje mają charakter "informacji o sprawach publicznych" należy zauważyć, że przepisy wspomnianej ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw", a taką ustawa jest kodeks postępowania administracyjnego. Regulacja przewidziana w tym kodeksie ma charakter szczegółowy i wprowadza odmienne zasady i tryb dostępu do akt sprawy administracyjnej (art. 73 i 74 kpa), niż ustawa z 6 września 2001 r. W art. 74 § 2 kpa przewidziano również specyficzny tryb postępowania - w razie odmówienia stronie np. wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy należy wydać postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Przepis art. l ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani też żaden inny przepis tej ustawy nie uchylił art. 73 i 74 kpa, wręcz przeciwnie - przyznał tym przepisom pierwszeństwo. Co więcej, należy uznać, że art. 73 i 74 kpa regulują w sposób wyczerpujący kwestię dostępu do akt sprawy administracyjnej. Dostęp ten jest możliwy dla strony, a nawet strona niekiedy będzie go pozbawiona (art. 73 § 2 i 74 § l kpa). Sprawa dostępu do akt sprawy osoby, której organ nie chce przyznać przymiotu strony powinna znaleźć rozpatrzenie w toku postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o wspomnianą regulację kpa, a nie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Pomijając fakt, iż ustawa ta w art. l ust. l definiuje informacje publiczną jako "informacją o sprawach publicznych" (a budowa przyłącza energetycznego przez działki prywatnych właścicieli nie jest z pewnością sprawą publiczną), to nie można pomijać treści art. 3 ustawy z 6 września 2001 r. w kontekście dalszych jej przepisów. Przepis ten w sposób precyzyjny określa treść prawa do informacji publicznej, przy czym uzyskanie informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1) ma być szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie powołuje się na spełnienie tego warunku, wręcz przeciwnie uzyskanie przez niego wspomnianej decyzji z [...] września 2002 r. uzasadnia wyłącznie swoim prywatnym interesem (uznając się za właściciela działki, przez którą m. in. ma biec wspomniane przyłącze ). Można ponadto dostrzec w uzasadnieniu uchylonej decyzji SKO wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony organ przesądza, iż decyzja, której skarżący się domaga jest informacją publiczną ( powołano się m.in. na art.6 ust. l pkt 4 lit "a" ustawy z 6 września 2001 r. ), a z drugiej zastanawia się na tym i nakazuje badać, czy można uznać L.B. za stronę postępowania, a zatem, czy można mu przesłać wspomnianą decyzję. Jak wiadomo ustawa o dostępie do informacji publicznej przyznaje to prawo każdemu, nie żądając aby wykazał on interes prawny lub faktyczny wykonując to prawo (art. 2 ust. l i 2). Mając powyższe względy na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145§ l ust. l pkt "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.o.p.p.s.a. ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § l przep.wpr.ustawę - p.o.u.s.a. i ustawę- p.o.p.p.s.a. z 30 sierpnia 2002 r. ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ). O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. l ustawy z Umają 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 wspomnianych wyżej przepisów wprowadzających.