II SA/Lu 1406/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Jerzy Drwal/ asesor WSA/, Witold Falczyński (spr. Sędzia NSA), Protokolant Referent Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Rzymsko –Katolickiej Parafii na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu zmiany planu miejscowego I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Rady Miejskiej na rzecz strony skarżącej kwotę10/ dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Rada Miejska podjęła w dniu [...] września 2002r. uchwałę Nr [...] o nieuwzględnieniu zarzutu wniesionego w dniu 1 sierpnia 2002r. przez Parafię Rzymsko-Katolicką p.w. [...] do projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L., część II, dotyczącego działek Nr Nr [...], [...], [...], [...], [...] (obręb 1, ark. 4) położonych w L. przy ul. B. Przedmiotem zarzutu było kwestionowanie w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie zmiany planów przeznaczenia działek leżących w sąsiedztwie cmentarza pod budownictwo jednorodzinne. Parafia Rzymsko-Katolicka w K. wnosiła o zmianę przeznaczenia tych działek i włączenia ich w obręb powiększanego cmentarza. W uzasadnieniu uchwały opisano szczegółowo przebieg postępowania w sprawie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. w aspekcie wymogów wynikających z unormowania art. 18 ust. 2 w zw. z ust. 3 obowiązującej w dacie podjęcia uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W odniesieniu do treści rozpatrywanego zarzutu stwierdzono, że na wniosek właściciela gruntów ulokowanych na terenach pod rozwój cmentarza zrezygnowano w projekcie planu z utrzymywania jego rezerwy rozwojowej, przyjmując, że na działki będące własnością parafii sięgać będzie strefa ochrony sanitarnej cmentarza. Strefę tę wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Brak jest również rozstrzygnięć w zakresie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę cmentarza. W trakcie procedury drugiego wyłożenia projektu zmiany planów do publicznego wglądu ujawniona została sytuacja rozpoczęcia zagospodarowywania nowej części cmentarza. Ponieważ teren był przedmiotem drugiego wyłożenia projektu zmiany planów do publicznego wglądu ze względu na korektę sposobu jego obsługi komunikacyjnej oraz modyfikacji jego zagospodarowania dla funkcji mieszkaniowej, właścicielowi części jego działek , tj. Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] przysługuje prawo złożenia zarzutu. Ze względu jednak na fakt, że przedmiotem wyłożenia była nie funkcja cmentarza, a zagospodarowanie terenów sąsiednich, zarzut odrzucono. W dalszej części uzasadnienia uchwały wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Ponadto z art. 33 tejże ustawy wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania własności nieruchomości. W konkluzji stwierdzono, że w wyniku wprowadzenia zmian do II części projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego miasta L. nastąpiło naruszenie interesu prawnego wnoszącego zarzut poprzez zmianę funkcji jego działek z budownictwa mieszanego (M3 w I wyłożeniu) na budownictwo jednorodzinne (M4 po II wyłożeniu). Nastąpiło to jednakże w zgodzie z kierunkami zagospodarowania obszaru i kompetencjami samorządu lokalnego. Dlatego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu Parafii Rzymsko-Katolickie p.w [...]. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. [...] domagała się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Urzędu Wojewódzkiego decyzją Nr [...] po uzyskaniu zgody Prezesa Rady Ministrów zezwoliło skarżącej Parafii na przeznaczenie na cele nierolnicze – pod poszerzenie cmentarza grzebalnego w K. 1,53 ha gruntów ornych klasy II i III a, zaś Naczelnik Gminy w K. decyzją z dnia [...].08.1981 r. Nr [...] stwierdził zgodność z obowiązującymi przepisami projektowanego podziału gospodarstwa rolnego J.O., w wyniku którego została m.in. wyodrębniona działka Nr [...] z przeznaczeniem na poszerzenie cmentarza grzebalnego. Pozytywną opinię co do poszerzenia cmentarza wydał również w dniu 9.06.1980r.Wydział Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego. Obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia istniejący cmentarz zlokalizowany na działkach Nr Nr [...], [...], [...] i [...] , stanowiących własność Parafii, jak również uwzględnia strefę jego ochrony sanitarnej. W projektowanym zaś planie teren dotychczas zarezerwowany na strefę ochrony sanitarnej jest zamieniony na działki budowlane. Zmiana ta nastąpiła na wniosek właściciela działek przyległych do cmentarza, jednak bez oświadczenia Parafii o rezygnacji z rezerwy rozwojowej cmentarza. Rezygnacja taka byłaby sprzeczna z interesem zarówno parafii jak i społeczności K. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004r. , wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przewidują dwa rodzaje środków prawnych służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub projekcie zmian takiego planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, a mianowicie ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3), powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut i przysługuje na nią samodzielna skarga sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia ( art. 24 ust. 4). Parafia Rzymsko – Katolicka w K. wnosząca zarzut w niniejszej sprawie była do tego legitymowana jako właścicielka nieruchomości objętych projektem zmian planu i prawidłowo w ten sposób zostało zakwalifikowane przez organy gminy jej pismo złożone dnia 1 sierpnia 2002 r. nazwane odwołaniem. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym wyraża się pogląd, że procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub zmiany tego planu) określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nadał wysoką rangę. Każde bowiem naruszenie tej procedury powoduje z mocy art. 27 ust. 1 u.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustanowienie tej zasady jest prawidłowe, bowiem plan miejscowy jest prawem powszechnie obowiązującym, a więc rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Ponadto ustalenia planu miejscowego kształtujące sposób wykonywania prawa własności w rezultacie niejednokrotnie ograniczają to prawo. Jest prawdą, że naruszenie prawa własności przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego oraz odrzucenie zarzutu do tego projektu, same przez się nie stanowią dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi. Jednak całe postępowanie prowadzone w sprawie przez Radę Miejską i jej organy winno jednoznacznie wskazywać, że nie naruszono prawa materialnego i zasad przewidzianej przez ustawę procedury. W rozpoznawanej sprawie materiały przedstawione przez Radę Miejską nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy zachowano procedurę zmian planu określoną w art. 18 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 3 u.z.p. Jak wyżej wskazano, uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie takie powinno być realne i adekwatne, a nie tylko pozorne. Przede wszystkim winno wskazywać przesłanki i motywy, jakimi kierowała się Rada Miejska nie uwzględniając zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, nie odpowiada kryterium dobrego uzasadnienia, tj. nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W szczególności należy podnieść, że strona skarżąca zgłosiła konkretny zarzut dotyczący przeznaczenia działek leżących w sąsiedztwie cmentarza pod budownictwo jednorodzinne i domagała się włączenia tych działek w obręb cmentarza. Powoływała się przy tym na wymienione w skardze decyzje odpowiednich organów pozytywnie odnoszące się do kwestii rozbudowy cmentarza i utrzymywanie w związku z tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w dotychczasowym brzmieniu) rezerwy terenu na ten cel. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały powołuje się jedynie na wniosek właściciela gruntów usytuowanych na terenach przeznaczonych dotychczas pod rozwój cmentarza. Wskazuje nadto na wynikające z art. 2 ust.1 i art. 4 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jest to uzasadnienie zdawkowe, nie odpowiadające na zarzut strony skarżącej i nie wyjaśniające, dlaczego utrzymywanie terenu w ramach rezerwy rozwojowej dla cmentarza Rada Miejska uznała za zbędne oraz jak w związku z tym zamierza rozwiązać w przyszłości problem pochówku osób zmarłych z terenu Parafii. Argumentacja przytoczona w uzasadnieniu uchwały, iż projekt zmiany planów był przedmiotem drugiego wyłożenia do publicznego wglądu ze względu na korektę sposobu obsługi komunikacyjnej terenu oraz modyfikacji jego zagospodarowania dla funkcji mieszkaniowej, zaś nie była przedmiotem tego wyłożenia funkcja cmentarza, jest nieprzekonująca. Ponowne wyłożenie projektu zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu upoważniało osoby legitymowane na podstawie art. 24 ust. 1 u.z.p. do wniesienia zarzutów, a obowiązkiem organów gminy było merytoryczne ich rozpatrzenie. W świetle dyspozycji art. 4 ust. 1 u.z.p. gmina ma prawo decydować o przeznaczeniu terenów w ramach tzw. władztwa planistycznego. Nie może jednak go nadużywać. Musi wykazać, że planując czyni to racjonalnie i mając generalną koncepcję zagospodarowania, wyważa interes społeczności lokalnej, ponadlokalnej i innych podmiotów. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia tego warunku. Oznacza to, że odrzucenie zarzutu nastąpiło bez wyjaśnienia i oceny istotnych okoliczności sprawy. W sytuacji powyższej należało uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie na podstawie art. 152 tejże ustawy należało orzec o niewykonywaniu uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie w tym względzie w przypadku uprawomocnienia się wyroku stanie się z przyczyn oczywistych bezprzedmiotowe i zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu straci moc, gdyż zaskarżona uchwała zostanie wówczas w sposób prawomocny wyeliminowana z obrotu prawnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.s.a.