II SA/Po 3443/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska As. Sąd. Edyta Podrazik Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska-Sarbak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2004 r. sprawy ze skargi G. K. - K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta z dnia [...] Nr [...] w częściach dotyczących nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części w jakiej została uchylona, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 50 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV. /-/E.Podrazik /-/R.Batorowicz /-/A.Łaskarzewska II SA/Po 3443/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Zarząd Miasta ., powołując podstawy prawne z art. 19 ust. 1 i 5 i art. 40 ust. 4, 6, 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 200 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.), § 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. nr 6, poz. 33 ze zm.), nałożył na G. K. - K. karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnych opłat za nielegalne umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogowym ulicy Łokietka (droga powiatowa) w kwocie 1.638 zł, oraz, powołując podstawę prawną z art. 36 ustawy o drogach publicznych, orzekł o natychmiastowym przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego poprzez usunięcie obiektu handlowego umieszczonego w pasie drogowym ulicy Łokietka. Na podstawie art. 108 § 1 kpa ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnieniu decyzji wynikało, że G. K. -K. dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i wystąpiła o przedłużenie uprawnień w tym zakresie na 2001 r. W związku z przygotowaniem do robót remontowych przedłużono zezwolenie do 15 marca 2001 r. wskazując lokalizację zamienną-targowisko przy ul. Jerzego. W związku z przesunięciem terminu robót wydano nową decyzję z [...] dotyczącą okresu od 16 marca 2001 r. do 3 czerwca 2001 r. i obejmującą nałożenie obowiązku usunięcia obiektu w dniu 4 czerwca 2001 r. Po upływie oznaczonego w decyzji okresu obiektu handlowego nie usunięto. Podano nadto, że w dniu 29 czerwca 2001 r. ulica Łokietka na odcinku od ul. Chrobrego do ul. Dąbrowskiego została zamknięta dla ruchu kołowego ze względu na regulację rzeki Kłodawki, a w tymczasowych obiektach handlowych nadal prowadzono działalność. W odwołaniu od tej decyzji G. K. - K. w pierwszej kolejności wyrażała wątpliwości co do istnienia względnie wielkości pasa drogowego ulicy Łokietka podnosząc, że ulica ta jest nieprzejezdna a jej szerokość wynosi poniżej 10 m. Podnosiła, że we wcześniejszych decyzjach mowa była o zajęciu ulicy Łokietka a nie pasa drogowego. Powoływała się na definicję ulicy z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Kwestionowała też zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Poza tym powoływała się na ochronę praw nabytych i przedstawiła propozycje rozwiązania sporu w zgodzie z zasadami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania orzeczeniu o nałożeniu kary rygoru natychmiastowej wykonalności i orzekło w zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności w ten sposób, że orzekło o nadaniu rygoru jedynie orzeczeniu o przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego. W motywach rozstrzygnięcia przytoczono art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych wskazując w szczególności, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Podkreślono, że decyzja zezwalająca na umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogowym wygasła z dniem [...], w związku z czym nastąpiło przekroczenie terminu zezwolenia na wykorzystanie pasa drogowego, co powodowało obowiązek pobrania kary pieniężnej. W kwestii istnienia pasa drogowego ulicy Łokietka przytoczono definicję ulicy z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i stwierdzono, że każda ulica jest drogą. Powołano się na definicję drogi i pasa drogowego z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych podając równocześnie, że w aktach znajdowała się mapa sytuacyjna, na której oznaczono granice działki nr 1334 w całości stanowiącej drogę i naszkicowano usytuowanie tymczasowych obiektów handlowych. Kolegium uznało, że prawidłowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu o usunięciu kiosków handlowych. Powołano się na zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego związane z prowadzeniem działalności handlowej w okresie prac remontowych. Stwierdziło natomiast, że niedopuszczalne było nakładanie rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu o nałożeniu kar pieniężnych, którego nie mogły dotyczyć przesłanki z art. 108 § 1 kpa. G. K. K. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumenty przedstawione na poparcie skargi były w znacznej mierze zbieżne z powołanymi w odwołaniu. Poza tym podważała ustalenie, że ul. Łokietka była drogą powiatową powołując się na art. 6 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Twierdziła, że we wcześniejszych decyzjach nie było mowy o obowiązku usunięcia obiektu lecz jedynie o zagrożeniu naliczeniem kar. Podnosiła, że w 1997 r. zawarła umową dzierżawy działki, później dopiero, w 1998 r., wydawano decyzje dotyczące zajęcia pasa drogowego. Twierdziła, że działka nr 1384 obejmowała jedynie jezdnię ul. Łokietka. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była nieuzasadniona w części dotyczącej kar za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej wymierza karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Przepis ten wyczerpująco określa pojęcie zajęcia pasa drogowego. Stąd też tylko pomocniczo kierować się należy treścią § 11 ust. 4 powoływanego w toku postępowania rozporządzenia wykonawczego wykazującego pewne odrębności w zakresie określenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jako samowolnego zajęcia pasa. W sprawie niniejszej nie ulegało wątpliwości, że skarżąca uzyskała decyzje obejmujące uprawnienie do zajmowania pasa drogowego, przy czym ostatnia z tych decyzji określała termin dopuszczalnego zajęcia pasa. Bezsporne było, że skarżąca użytkowała nadal obiekt handlowy po upływie tak określonego terminu. Z punktu widzenia przepisów dotyczących naliczania kar pieniężnych obojętnym przy tym było, czy w decyzji określającej termin zezwolenia nałożono obowiązek usunięcia obiektu. Rozporządzenie wykonawcze tak samo traktowało zajęcie pasa dróg powiatowych i gminnych. Skarżąca podnosiła szereg zarzutów zmierzających do wykazania, że należący do niej obiekt pozostawał poza obrębem pasa drogowego. Podkreślenia wymagało, że decyzje obejmujące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego były ostateczne i wiązały organ, który je wydał - art. 16 § 1 i art. 110 kpa. Tym samym przesądzony wiążącymi decyzjami ostatecznymi został charakter prawny zajmowanego terenu jako pasa drogowego. Zatem kwestionowanie obecnie tych okoliczności było spóźnione. Równocześnie Sąd miał na względzie, że art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji identycznie definiował pojęcia drogi i pasa drogowego. W art. 4 pkt 2 definiowano ulicę jako drogę, a więc i pas drogowy o pewnych szczególnych cechach, to jest położenia na terenach zabudowy miast i wsi, z tym jednak, że w przeciwieństwie do innych dróg lub pasów drogowych ulice przeznaczone były również do obsługi otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych niezwiązanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Zauważyć należało, że definicje te pozostawały bez związku z geodezyjnym wytyczeniem działek. Tak więc jeśli za skarżącą przyjąć, że oznaczona w ewidencji gruntów jako droga działka obejmowała jedynie jezdnię ulicy Łokietka, to nie oznaczało to ograniczenia granic tej działki. Dodać należało, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał materiał dowodowy w postaci odpowiedniego planu uwidaczniającego powiązanie funkcjonalne terenu, na którym umieszczono obiekt handlowy, z przebiegiem ulicy Łokietka. Sąd uznał natomiast za zasadną skargę w części dotyczącej nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż podnoszone w skardze. Porównanie art. 36 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że przesłanki uzasadniające wymierzenie kary pieniężnej i przywrócenie pasa do stanu poprzedniego nie są tożsame. Art. 36 ustawy o drogach publicznych wskazuje jako sytuację uzasadniającą jego stosowanie "samowolne naruszenie pasa drogowego". W art. 40 ust. 12 tejże ustawy mowa o "zajęciu pasa drogowego", które może polegać na: zajęciu pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotna była ocena, czy drugi ze wskazanych przypadków mieści się również w zakresie pojęcia "samowolnego naruszenia pasa drogowego" o jakim mowa w art. 36 ustawy o drogach publicznych. Szerzej ujmując problem sprowadzał się do oceny sytuacji, w których zajęcie (naruszenie) pasa drogowego nastąpiło w zgodzie z tytułem prawnym uzasadniającym zajęcie, który to tytuł wygasał. W pierwszej kolejności mieć należało na względzie, że rozszerzającej wykładni art. 36 ustawy o drogach publicznych sprzeciwia się wyjątkowy charakter tego przepisu zakładającego ingerencję administracyjną w sytuacji zajmowania gruntu bez tytułu prawnego, do której to sytuacji odnoszą się regulacje prawa wynikającego z zakresu ochrony własności i innych praw rzeczowych oraz ochrony posiadania. Dodać należy, że z reguły stosowanie tego przepisu polega na działaniach władczych organów jednostek samorządowych, którym to jednostkom przysługują prawa rzeczowe do gruntów w pasach drogowych. Wykładnia gramatyczna art. 36 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że na potrzeby stosowania tego przepisu oceniać należy stan z chwili naruszenia pasa drogowego. "Naruszenie" bowiem to działanie jednorazowe a nie stan o charakterze ciągłym. Zatem, jeżeli zajęcie pasa drogowego nastąpiło w zgodzie z prawem, w szczególności na podstawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie stanowiło działania samodzielnego. Kontynuacja zajęcia pasa drogowego po wygaśnięciu tytułu prawnego uzasadniającego takie zajęcie nie odpowiada sytuacji o jakiej mowa w art. 36 ustawy o drogach publicznych (por. J. Drachal, glosa do uchwały NSA z 9 kwietnia 2001 r. sygn. OPK 7/01, OSP 2001/11/157). Konsekwencją przedstawionego poglądu było uchylenie decyzji organów obu instancji w częściach dotyczących nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego, co obejmowało również orzeczenie o rygorze natychmiastowej wykonalności i to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 152 upsa określono, że w tej części zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W pozostałej części oddalono skargę stosownie do art. 151 upsa. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na art. 200 upsa. /-/E.Podrazik /-/R.Batorowicz /-/A.Łaskarzewska