II SA/Ka 388/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA del. Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: ref. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J.W. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała nie może być wykonywana Uchwałą Rady Miasta M. nr [...], podjętą [...] r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., leżącego w granicach wyznaczonych [...] - ul. [...] - ul. [...] – ul. [...]. W § 4 uchwały określono przedmiot ustaleń planu, który m. in. obejmował przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o prawie składania wniosków do planu zostały dokonane w prasie lokalnej (Gazecie A z [...] r.) oraz poprzez obwieszczenie, termin składania wniosków zakreślono do [...] r. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, co miało miejsce w okresie od [...] r. do [...] r., zawiadomiono poprzez ogłoszenia w lokalnej prasie (Gazecie A nr [...] z [...] r.) oraz w sposób zwyczajowy, z informacją o prawie składania protestów i zarzutów. O wyłożeniu zawiadomiono również osobiście skarżącego pismem poleconym. Dnia [...] r. zarzut do projektu planu wniósł J.W., który podał, że nie wyraża zgody na ustanowienie jakiejkolwiek drogi na swojej działce oznaczonej numerem [...], położonej przy ul. [...] oraz podniósł, że w kwestii dojazdu do nieruchomości sąsiednich toczył się proces cywilny zakończony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. w sprawie o sygn. [...], który winien być honorowany. W zarzucie wskazano również, że sąsiednie nieruchomości posiadają zapewniony dojazd. Zarzut, rozpatrzony przez Zarząd Miasta, nie został uwzględniony, w związku z czym poinformowano wnoszącego zarzut o terminie sesji Rady Miejskiej, na której będzie on rozpatrywany. Na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska M., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...], którą rozpoznała i odrzuciła zarzut wniesiony przez J.W. do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wskazując na przynależność ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu do zadań własnych gminy, wskazano, że projektowana droga ([...]) pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną i komunikacyjną miasta oraz stanowi niezbędne uzupełnienie istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego. Odnosząc się do przebiegu drogi, Rada Miejska wskazała, że ślad projektowanej ulicy dojazdowej spełnia wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Oceniając zasadność zarzutu skarżącego Rada Miejska wskazała, że projektowany przebieg drogi, w porównaniu do obecnie obowiązującego planu, stanowi dla składającego zarzut lepsze rozwiązanie, ponieważ prowadzony jest prostopadle do granicy parceli, dzięki czemu zajmuje powierzchniowo mniej terenu. W skardze na uchwałę, złożonej przez J.W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 21 lutego 2002 r. skarżący wskazał, że przed podjęciem uchwały, w pismach datowanych [...] r., [...] r., i [...] r., wyrażał swoje negatywne stanowisko wobec planów urządzenia drogi i informował organ o okolicznościach je uzasadniających. W szczególności w pismach tych strona podnosiła, że droga jest zbędna ze względu na już istniejący układ komunikacyjny, że nie istnieje zapotrzebowanie na ten odcinek drogi, albowiem służyłaby ona tylko dwóm posesjom, które już posiadają dojazd i wnioskowała o przeprowadzenie drogi wzdłuż granicy jej działki. Nadto skarżący podnosił fakt wydania orzeczenia przez Sąd Rejonowy w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym zakazano W. H., B.H. i J. D. wykonywania jakichkolwiek aktów posiadania realności [...] M., stanowiących własność małżonków W. i nakazano pozwanym przywrócenie płotu i roli do stanu sprzed naruszenia ich posiadania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do przebiegu drogi podniesiono, że projektowany przebieg drogi gminnej [...] jest dla skarżącego korzystniejszy od zawartego w aktualnie obowiązującym planie, z uwagi na wyprostowanie przebiegu drogi i poprawienie kształtu działki. Propozycji przebiegu drogi złożonych przez skarżącego Rada nie mogła zaś zaaprobować ze względu na koszty koniecznej wówczas wycinki lasu. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący ponownie wyraził przekonanie, że planowana droga stanowiłaby połączenie wykorzystywane jedynie przez władających dwiema sąsiednimi nieruchomościami, potwierdził brak sprzeciwu wobec ewentualnego przeprowadzenia drogi wzdłuż granicy działki i wskazał, że nieruchomość jest wykorzystywana rolniczo. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Podstawę prawną wniesienia skargi do Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), dalej zwanej ustawą, przewidujący prawo zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu do sądu administracyjnego. Krąg osób legitymowanych do wniesienia zarzutu wskazuje natomiast przepis art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłankami warunkującymi skuteczność wniesienia zarzutu są zatem: istnienie po stronie legitymowanego podmiotu interesu prawnego bądź uprawnienia oraz fakt ich naruszenia przez zapis w projekcie planu, polegający na uszczupleniu lub zmodyfikowaniu sfery uprawnień postanowieniami projektu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem działki nr [...], którą przecina projektowana droga o symbolu K11D. Niewątpliwe jest zatem, że sfera prawnie chronionego interesu skarżącego została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Dla rozpoznania skutecznie wniesionych zarzutów przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznawaniu zarzutów w pierwszej kolejności przez Zarząd Gminy, a następnie, w przypadku nie uwzględnienia, przez Radę Gminy, w formie uchwały. Uchwała taka, zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 24 ust. 3 ustawy, winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zakres tego uzasadnienia obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na jego modyfikację. Oznacza to, że Rada Gminy musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których zarzut nie może być uwzględniony. Uchwała, skierowana do indywidualnego adresata, dotyczy jego interesów lub uprawnień, a zatem jej uzasadnienie winno wskazywać na relacje między postanowieniami projektu planu a sytuacją podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zachowany został dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu. Odnosząc się natomiast do zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że nie spełnia ona ustawowych wymogów wskazanych w art. 24 ust. 3 ustawy. Uchwała nie zawiera bowiem tych treści indywidualizujących, które są konieczne dla uznania ją za zgodną z prawem. Bardzo ogólnikowo, jednym zdaniem odniesiono się do wpływu przebiegu projektowanej drogi na zakres uprawnień właściciela, stwierdzając że nowe rozwiązanie zajmuje mniej terenu działki niż poprzednie. Tej argumentacji, zrelatywizowanej wyłącznie do zapisu dotychczasowego planu zagospodarowania terenu, nie można uznać za wystarczającą. W uchwale pominięto i nie wynika z niej wcale, jak grunt jest wykorzystywany, jak droga przez niego będzie przechodziła, i jaki wpływ taki przebieg będzie miał na sposób korzystania z własności przez skarżącego. Nadto w uchwale nie odniesiono się do zarzutu ograniczonej przydatności drogi, realizowanej w interesie wyłącznie właścicieli sąsiednich nieruchomości. Za niewystarczające należy uznać w tym zakresie powołanie się ogólnie na politykę komunikacyjną miasta. Również i tutaj wyjaśnienie winno odnosić się do konkretnego układu komunikacyjnego i wskazywać argumenty przemawiające za przyjętym rozwiązaniem, gdyż planowana droga ingeruje w prawo własności skarżącego. Ponieważ na etapie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego dochodzi do kolizji interesów indywidualnych, jak również indywidualnych z interesem społecznym, rozstrzygając zarzuty pod adresem konkretnych rozwiązań planistycznych, właściwy organ winien wyartykułować jakie względy wziął pod uwagę, przyjmując te rozwiązania. Uzasadnieniem dla odrzucenia zarzutu i uznania zgodności uchwały z prawem nie są również stwierdzenia, że projektowana droga spełnia parametry prawne, przewidziane dla tego typu dróg, a gmina posiada władztwo planistyczne. Jak wynika z treści przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kompetencja gminy w tym zakresie nie oznacza jednak, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada swobodę planistyczną w kształtowaniu tych zasad. Swoboda ta jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym zarówno pod względem proceduralnym, jak i merytorycznym. Treść planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). W szczególności przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym określonych wymagań i "walorów", w tym w pkt 5, prawa własności, zaś art. 2 ust 1 ustawy stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Powyższe stwierdzenia odnoszą się nie tylko do uchwał rad gmin ustanawiających miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego, lecz również do uchwał rad gmin odrzucających zarzuty do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut nie stanowi zarazem naruszenia porządku prawnego. Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie tyle ograniczają w dopuszczalny sposób prawo własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności (por. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 192/00, OSNP 2002/15/346). Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia [...] r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.