II SA/Gd 38/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Karolina Wielgosz-Rogocz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. Cz., T. J.-P., M. S. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2000 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 października 2000 r. Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. J.-P. kwotę 81 zł 46 gr (osiemdziesiąt jeden zł 46/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 listopada 2000 r. Nr [...], powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. S., B. S., G. S., Z. Cz. i T. J.-P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 października 2000 r. Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynków mieszkalnych z przyłączami w formie zabudowy szeregowej jednorodzinnej od ul. [...] oraz zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej od strony ul. [...] na działce Nr [...] we W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projektowana inwestycja została zlokalizowana na terenie, przez który, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] we W. z dnia 30 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Włoch. Nr 13 poz. 135 ze zm.), przebiega linia rozgraniczająca obszary o różnym przeznaczeniu. Większa część działki Nr znajduje się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tereny zieleni parkowej. Pozostała część działki położona jest na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkalną. Według ustaleń planu zabudowa byłaby dopuszczalna tylko na tej części nieruchomości. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rozpatrując wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należało wziąć pod uwagę także ustalenia wynikające z przepisów szczególnych. Zasady zagospodarowania nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, zostały ukształtowane również przez decyzję Wojewody z dnia 22 marca 1993 r. ustalającą strefę ochronną dla ujęcia wody. Nieruchomość w całości znajduje się w granicach strefy pośredniej wewnętrznej ochrony ujęcia wody, na obszarze której obowiązuje zakaz zabudowy, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S., G. S., Z. Cz. i T. J.-P. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że nie byli uczestnikami postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody i nie powiadomiono ich o treści tej decyzji, co narusza ich prawo własności. Nadto wskazali oni, że w 1999 r. otrzymali wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego informujący, że 5 działek przewidzianych jest pod zabudowę jednorodzinną o wysokiej intensywności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 ustawy. Dla terenu, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne, sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem orzekanie o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno nastąpić na podstawie ustaleń tego planu, a organ administracji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący składając wniosek wskazywali, że zamierzają dokonać zabudowy części działki od strony ul. [...] i ul. [...]. Znaczna część działki skarżących, położona bezpośrednio przy ul. [...] i ul. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na tym terenie strefy ochronnej ujęcia wody ani związanych z jej wprowadzeniem ograniczeń. Zamierzenie inwestycyjne skarżących jest zatem w tym zakresie zgodnie z ustaleniami planu i brak było zgodnie z art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podstaw do stwierdzenia braku zgodności inwestycji z planem. Organy obu instancji przyjęły za podstawę swego rozstrzygnięcia treść decyzji Wojewody z dnia 22 marca 1993 r. ustalającej strefę ochronną dla ujęcia wody i wprowadzającej w tej strefie ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów. Decyzja ta nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż pozostaje to w sprzeczności z treścią art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyraźnie formułującego zakaz odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w razie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku organu II instancji, treść art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia oparcia decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na decyzji Wojewody ustanawiającej strefę ochronną ujęcia wody. Art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych. Decyzja wojewody ustanawiająca strefę ochronną ujęcia wody nie jest przepisem prawa, lecz aktem indywidualnym. Nie stanowi ona powszechnie obowiązującego przepisu szczególnego będącego źródłem prawa, lecz akt stosowania prawa. Rozszerzająca interpretacja tego przepisu zastosowana przez organ II instancji jest niedopuszczalna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy przepisu art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepisem gminnym, zawiera unormowania dotyczące sposobu wykorzystania objętych nim gruntów i stanowi jako przejaw władztwa planistycznego gminy dopuszczone przez ustawodawcę ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej prawem konstytucyjnie chronionym, a ingerencja w sposób wykonywania tego prawa musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa i rozszerzająca wykładnia przepisów umożliwiających tego rodzaju ingerencję nie jest dopuszczalna. Akt prawny wojewody o ustaleniu strefy ochronnej ujęcia wody skierowany jest do organów uchwalających plany zagospodarowania przestrzennego, aby odpowiednio kształtowały treść tych planów, nie zaś do indywidualnych właścicieli nieruchomości. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może opierać się tylko na planie zagospodarowania i musi być pozytywna, jeżeli wniosek ten jest zgodny z planem, jej podstawy nie może natomiast stanowić decyzja wojewody o ustaleniu strefy ochronnej ujęcia wody. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2000 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2402/97 nie publ.). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na terenie, którego dotyczy inwestycja zabudowę jednorodzinną o wysokiej intensywności, to decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej jest sprzeczna z treścią tego planu. Szczegółowego wyjaśnienia wymagało natomiast w niniejszej sprawie, czy zaznaczony przez wnioskodawców na mapce dołączonej do wniosku obszar pod planowaną zabudowę w całości znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, jeżeli tak – brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy prawa materialnego – art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 października 2000 r. Nr [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca T. J.-P. złożyła wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów przejazdu do Sądu. Skarżąca poniosła koszty wpisu sądowego w wysokości 10 zł oraz koszty biletu na przejazd pociągiem PKP z miejsca zamieszkania – W. do G. w wysokości 35 zł 73 gr. Skarżącej przysługuje zatem tytułem zwrotu kosztów przejazdu w obie strony oraz kosztów uiszczonego wpisu łącznie kwota 81 zł 46 gr. W związku z powyższym, Sąd zasądził na rzecz T. J.-P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 81 zł 46 gr. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.