II SA/Lu 66/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Bogusław Wiśniewski/asesor WSA/, Protokolant Ref.st. Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania przedłożenia określonych dokumentów uchyla zaskarżoną decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]października 2002 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ nakazał F.P. wykonanie w terminie do dnia 15 grudnia 2002 r. określonych czynności /polegających na przedłożeniu wskazanych w decyzji dokumentów/, niezbędnych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego – lokalu mieszkalnego Nr 4/11 w K. do stanu zgodności z przepisami. Według ustaleń tej decyzji F.P. dokonał w swoim lokalu mieszkalnym Nr 4/11 w K. odłączenia instalacji centralnego ogrzewania z istniejącego źródła zasilania /kotłowni lokalnej/ i uruchomił własne zasilanie z pieca kuchennego z wężownicą. Powyższe roboty zostały wykonane w sierpniu 2001 r. Instalacja jest użytkowana bez odbioru technicznego osoby uprawnionej. Inwestor przed rozpoczęciem robót nie dokonał zgłoszenia w Starostwie Powiatowym zmian i przeróbek instalacji c.o. Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej zgłosił sprzeciw, wnioskując o przywrócenie poprzedniego sposobu ogrzewania. Na skutek odwołania F.P. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. uchylił ją w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego na wykonane przez F.P. roboty, nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie we właściwym organie. W związku z powyższym prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie znajduje umocowania w przepisach ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., a zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał swoją decyzję bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy rozpatrując odwołanie F.P. obowiązany był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe /art. 105 kpa/. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, nie sprecyzowaną co do wniosków, złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa . Strona skarżąca stwierdziła, że domaga się przywrócenia do stanu pierwotnego systemu grzewczego, gdyż odczuwa się zachwianie równowagi pracy całej kotłowni. Wyjaśniła, że jako mała Spółdzielnia /32 mieszkania o pow. ok. 1400 m2/ jest w złej sytuacji. Odłączenie już nawet jednego mieszkania od głównej sieci centralnego ogrzewania powoduje techniczne zakłócenia pracy systemu grzewczego. Piece zamontowane w kotłowni są odpowiednie do ogrzania takiej właśnie powierzchni /ok. 1400 m2/, a nie mniejszej. Ponadto samowolne decyzje o odłączeniu się od sieci powodują duże niezadowolnie wśród pozostałych współwłaścicieli i są już następni chętni do odłączenia się od sieci. Sytuacja taka może wkrótce doprowadzić do całkowitego zlikwidowania centralnej kotłowni zarówno ze względów technicznych jak i finansowych. Pozostali właściciele nie zdołają bowiem udźwignąć kosztów związanych z pracą kotłowni. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego podlegała ona rozpoznaniu na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdzając, że na wykonanie robót budowlanych, o jakie chodzi w niniejszej sprawie, nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie właściwemu organowi, powołuje się jedynie na przepis art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ bez bliższego wskazania ustępu i punktu tego przepisu. Nie zawiera także kwalifikacji prawnej tych robót, w oparciu o którą organ odwoławczy przyjmuje, że są one zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Takie nieprecyzyjne podanie podstawy prawnej decyzji oraz brak w ogóle uzasadnienia prawnego /które polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej/ sprawia, że decyzja zaskarżona nie spełnia wymogów art. 107 § 1 kpa i narusza ten przepis oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że gdyby nawet było tak, jak to przyjmuje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, to nie można przyjąć, że prowadzenie jakiegokolwiek postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie znajduje umocowania w przepisach Prawa budowlanego. Należy przyznać, że powyższa kwestia nie jest w orzecznictwie rozstrzygana jednolicie. W wyroku z dnia 4 marca 1996 r. Sygn. akt IV SA 651/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obiekty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie podlegają nadzorowi budowlanemu /ONSA 1997, Nr 1, poz. 27/. Odmienne stanowisko wyrażono jednak w wyrokach w sprawach: SA/Bk 407/97, SA/Bk 1041/97 i SA/Bk 1194/97. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w tych ostatnich orzeczeniach. Nie może budzić wątpliwości fakt, że obiekty budowlane nie wymagające ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie mieszczą się w regulacji art. 48 Pr. bud. W tym zakresie są więc one wyłączone spod nadzoru budowlanego. Natomiast dalsze uogólnienie prowadzące do wyłączenia takich obiektów bądź robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, spod nadzoru budowlanego w ogóle, jest zbyt daleko idące. W szczególności należy uznać, że mieszczą się one /obiekty i roboty/ w dyspozycji art. 50 i 51. W art. 50 Pr. bud. chodzi o prowadzenie robót budowlanych innych niż te, o których stanowi art. 48. Definicja robót budowlanych /art. 3 pkt 7/ wskazuje na objęcie tym pojęciem budowy, a także prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce każdego obiektu budowlanego, a więc i takiego, który nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Te ostatnie mieszczą się zatem w dyspozycji art. 50 ust. 1 /zob. uzasadnienie do uchwały NSA z 20 października 1997 r. Sygn. akt OPS 3/97 – ONSA 1998, Nr 1, poz. 3/. Tym samym mieszczą się one także w dyspozycji art. 51, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego jest władny wykorzystać przewidziane w tym przepisie środki. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że środki przewidziane w art. 51 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego może i powinien zastosować także w przypadku robót budowlanych nie wymagających wprawdzie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które jednak są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska /art. 50 ust. 1 pkt 2/, czy też w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach /art. 50 ust. 1 pkt 3/. Przyjęcie odmiennego stanowiska przekreślałoby celowość funkcjonowania instytucji nadzoru budowlanego, a przynajmniej znacznie by ją ograniczało. Powyższy pogląd prawny prezentowany jest też w piśmiennictwie /zob. J. Siegień – "Prawo budowlane – Komentarz", 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2001, s. 182-186/. Zaskarżona decyzja narusza zatem również przepisy prawa materialnego: art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien precyzyjnie zakwalifikować pod względem prawnym roboty budowlane będące przedmiotem sprawy i ustalić czy podlegały one zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a następnie rozważyć czy zachodzą przesłanki do zastosowania jednego ze środków przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.