II SA/Łd 304/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant referent Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D., W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] [...] odmówił umorzenia pożyczki wraz z należnymi odsetkami. Podał, że w dniu 8 czerwca 2002 r. pomiędzy Powiatowym Urzędem Pracy Nr 1 w Ł. a M. D. zawarta została umowa pożyczki kwoty 12 tysięcy złotych. Kwota ta powinna zostać przeznaczona na pokrycie wydatków związanych z uruchomieniem działalności gospodarczej. Termin spłaty pożyczki i odsetek został określony na 3 lata, tj. od lipca 2000 r. do czerwca 2003 r. z sześciomiesięczną karencją spłaty pożyczki. Zabezpieczeniem pożyczki i odsetek jest solidarne poręczenie trzech poręczycieli A. C., A. D. i W. K. Z uwagi na nierozliczenie się z udzielonej pożyczki, brak potwierdzenia rozpoczęcia działalności gospodarczej oraz niepłacenie należnych rat pożyczki i odsetek Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 pismem z dnia 16 listopada 2000 r. wezwał M. D. do spłaty całej kwoty. Do dnia wydania decyzji spłacono kwotę 107,50 zł tytułem odsetek. Do spłaty pozostaje kwota 16.342,47 zł (12.000 zł pożyczki i odsetki 4.342,47 zł). W dalszej części uzasadnienia przytoczył treść art. 18 ust.4a i 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tekst jednolity Dz.U z 2001 r. Nr 6, poz.56 ze zm./ zwanej ustawą i stwierdził, że: 1/ M. D. prowadzi działalność gospodarczą, na którą uzyskał pożyczkę. Nie osiąga dochodów podlegających opodatkowaniu. Nie ma żadnego majątku. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z W. K. Wszelkie obciążenia finansowe pokrywa poręczyciel, 2/ W. K. jako członek rady nadzorczej uzyskuje wynagrodzenie z bezosobowego funduszu płac. Mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. W., 3/ A. C. - rodzina trzyosobowa, której źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę współmałżonka. Rodzina nie posiada majątku. Nie korzysta z pomocy finansowej z innych instytucji, 4/ A. D. jest osobą samotną. Do lipca 2001 r. utrzymywała się z wynagrodzenia za pracę, a od sierpnia tegoż roku otrzymuje emeryturę. Podał, że istnieją możliwości finansowe pokrycia roszczeń przez trzech poręczycieli, posiadających stałe źródła dochodu. Całkowity brak spłaty od sierpnia 2000 r. oraz fakt, że sytuacja materialna poręczycieli jest stabilna powoduje możliwość ściągnięcia należności. Ponadto organ wziął pod uwagę negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia. M. D. i W. K. w odwołaniu od tej decyzji zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem zasady instancyjności i przekroczeniem kompetencji. Wierzycielem nie jest Powiatowy Urząd Pracy lecz Miasto Ł., jak ustalił Sąd Rejonowy w wyroku z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie I C 418/01. Powiatowy Urząd Pracy nie jest organem miasta, lecz jednostką organizacyjną wykonującą zadania określone w ustawie i nie posiada samodzielnej zdolności sądowej. Wniosek M. D. o umorzenie pożyczki był skierowany do prezydenta miasta i przez niego powinien być rozpatrzony. Tym bardziej, że wniosek był w istocie odwołaniem od decyzji z [...]. Nie jest dopuszczalne, aby ten sam urzędnik wydawał decyzje i rozpatrywał od nich odwołania. W dalszej części opisał sytuację rodzinną i materialną pożyczkobiorcy i poręczycieli. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, jakie okoliczności - stosownie do art.18 ust.4a i 4b ustawy - dają podstawę do umorzenia pożyczki. Wyjaśnił, że " M. D. jest kawalerem. Mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z poręczycielem W. K.. Według oświadczenia /nie potwierdzonego żadnym zaświadczeniem z ZUS i Urzędu Skarbowego/ pożyczkobiorca prowadzi działalność gospodarczą, na którą otrzymał pożyczkę i otrzymuje z tego tytułu dochód w wysokości ok. 100 zł miesięcznie. Natomiast poręczyciel W. K. jest członkiem Rady Nadzorczej A w W. i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie z bezosobowego funduszu płac w wysokości 1.320 zł brutto miesięcznie. Koszty utrzymania mieszkania wynoszą 170 zł miesięcznie. Ponadto pożyczkobiorca ma zadłużenie w wysokości 6.875,70 zł z powodu nie opłacania czynszu za lokal przy ul. A 1/3. Obaj dłużnicy nie korzystają ze świadczeń pomocy społecznej. Poręczycielka A. D. uzyskuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości 850 zł brutto miesięcznie. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. B., który jest zarejestrowany w pup jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Miesięczne obciążenia finansowe wynoszą 192 zł. A. D. nie korzysta ze świadczeń MOPS. Rodzina poręczycielki A. C. składa się z 3 osób. Źródło dochodu stanowi wynagrodzenie za pracę poręczycielki i jej męża w łącznej wysokości 1.396,41 zł netto miesięcznie. Na utrzymaniu państwa C. pozostaje jedno dziecko - uczeń gimnazjum. Obciążenia finansowe wynoszą 326,24 zł miesięcznie. Rodzina nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Organ I instancji, rozpatrując wniosek M. D. i W. K. o umorzenie w całości niespłaconego zadłużenia oraz wydając w dniu [...] decyzję o odmowie umorzenia pożyczki i odsetek na podstawie art.18 ust.4a i 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wziął pod uwagę zarówno sytuację materialną osób zobowiązanych jak i wszystkie pozostałe okoliczności sprawy. W związku z powyższym organ ustalił, że przesłanki uzasadniające umorzenie pożyczki nie zachodzą co do wszystkich zobowiązanych, a co za tym idzie istnieje możliwość odzyskania należności Funduszu Pracy w całości. Ponadto stwierdzić należy, że pożyczkobiorca i poręczyciele sami spowodowali sytuację, w jakiej się znaleźli, nie realizując warunków umowy o pożyczkę i umowy poręczenia, co w decydujący sposób wpłynęło na wysokość aktualnego zadłużenia. Dlatego zważając na wykazywaną dotychczas przez pożyczkobiorcę postawę tj. brak jakiejkolwiek woli spłaty pożyczki, czy wręcz uchylanie się od odpowiedzialności za uregulowanie długu, stwierdzić należy, iż obowiązek uregulowania należności Funduszu Pracy ciąży na poręczycielach, którzy przyjęli na siebie takie zobowiązanie podpisując umowy poręczenia. Nadmienić należy, iż środki Funduszu Pracy przeznaczone są nie tylko na finansowanie pożyczek na podjęcie działalności gospodarczej, ale także m. in. na finansowanie innych form aktywizacji zawodowej bezrobotnych oraz wypłatę zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych, dlatego starosta jest zobowiązany do prawidłowego i racjonalnego gospodarowania tymi środkami. Stąd też decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia pożyczki uzależniona jest również od możliwości finansowych wierzyciela. Dlatego też, w ocenie organów obu instancji, nieudana działalność gospodarcza podjęta przez M. D. nie może stanowić podstawy do umorzenia w całości pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy w oparciu o art.18, ust.4a i 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ odwoławczy podziela w przedmiotowej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 stycznia 1994 r. sygn. akt SA/Łd 51/93, iż "nieudolne czy też nieudane ekonomicznie prowadzenie działalności gospodarczej nie może warunkować umorzenia zaległości podatkowej /tu pożyczki/ , ponieważ społeczeństwo reprezentowane przez dysponenta środków publicznych /tu starostę/ nie może ponosić ciężaru finansowego nieudanych przedsięwzięć gospodarczych". W badanej sprawie nie zachodzą także przesłanki, które dowodziłyby istnienia szczególnych względów gospodarczych i społecznych tj. nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności w postaci np. powodzi, katastrofy, ciężkiej choroby itp. i tym samym dawałyby podstawę do umorzenia tejże pożyczki w oparciu o art.18 ust.4a, pkt.5 w/w ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu." M. D. i W. K. w skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucili, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu przekroczenia kompetencji i naruszenia przepisów o właściwości. Podnieśli, że organ II instancji nie wyjaśnił niezgodności ustaleń organu I instancji ze stanem faktycznym w zakresie sytuacji ekonomicznej pożyczkobiorcy i poręczycieli. Przytoczył jedynie kwestionowane ustalenia, dodając niezgodnie z prawdą, że pożyczkobiorca ma zadłużenie w wysokości 6.875,70 zł za lokal przy ulicy A. Wyjaśnili, że M.D. zwolnił się z tego długu, dokonując zamiany mieszkania. Nie jest prawdą, że pożyczkobiorca i poręczyciele wykazywali brak woli spłaty pożyczki i uchylali się od odpowiedzialności za uregulowanie długu. Zarówno pożyczkobiorca i poręczyciele nie są w stanie wywiązać się z zobowiązań ze względu na nieracjonalną i nieudolną politykę gospodarczą państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r. z mocy art. 1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U z 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm., Dz.U. Nr 228, poz.2261 z 2003 r./, weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. z 2002 roku Nr 153, poz.1269/ oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U z 2002 r. Nr 153, poz.1270/. W myśl art.94 § 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające /.../, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r. dla obszaru województwa łódzkiego, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych /.../ (Dz.U z 2003 r. Nr 72, poz.652/ jest właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art.184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej /.../. Przy czym, jak stanowi art.1 § 2 wskazanej już wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U z 2002 r. Nr 153, poz.1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art.145 § 1 wymienionej ustawy /p.s.a./ Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada więc jedynie legalność zaskarżonej do niego decyzji /postanowienia/, tj. czy nie narusza ona prawa materialnego oraz czy organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły przepisów postępowania. Ponadto, zgodnie z art.134 § 1 p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art.18 ust.4a Starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust.1, jeżeli: 1/ w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, 2/ w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoba pozostająca na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, 3/ pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4/ wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, 5/ przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. W tej sprawie organy orzekające w sprawie ograniczyły swoje badania i rozważania wyłącznie do przesłanek umorzenia pożyczki określonych w art.18 ust.4a pkt 1 i 5 ustawy, według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Nie wypowiedziały się co do przyczyn określonych w punktach 2 i 4 tegoż przepisu. Okoliczności te zostały skwitowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeniem, że "/.../ wziął pod uwagę zarówno sytuację materialną osób zobowiązanych, jak i wszystkie pozostałe okoliczności sprawy. W związku z powyższym organ ustalił, że przesłanki uzasadniające umorzenie pożyczki nie zachodzą do wszystkich zobowiązanych, a co za tym idzie istnieje możliwość odzyskania należności Funduszu Pracy w całości". Nie znajduje również oparcia w brzmieniu art.18 ust.4a pkt 5 ustawy, że umorzenie pożyczki z uwagi na szczególne względy gospodarcze lub społeczne dotyczy wystąpienia jedynie "nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności". Takie zdarzenia również mogą mieć wpływ na umorzenie pożyczki na podstawie tego przepisu, ale obowiązkiem organu było również zbadanie przyczyn podanych w odwołaniu i we wniosku o umorzenie pożyczki: kryzysu gospodarczego, nieuczciwej konkurencji, zubożenia społeczeństwa i podmiotów gospodarczych itp. i ich wpływu na działalność gospodarczą skarżącego. Organy zatrudnienia powinny również rozważyć, czy spłata należności nie spowoduje, że pożyczkobiorca i poręczyciele zmuszeni będą korzystać ze środków pomocy społecznej. Z tych też względów na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, to Sąd nie stwierdził, aby naruszono przepisy o właściwości. Zgodnie z art.6 pkt 6 lit.d ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiaty należy odroczenie terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia lub pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Zadanie to - po myśli art.6 b ust.1 ustawy - wykonywane jest przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Ustęp 4 tegoż artykułu stanowi, że starosta może w formie pisemnej upoważnić kierownika powiatowego urzędu pracy do załatwienia w jego imieniu spraw, w tym do wydawania decyzji i postanowień administracyjnych oraz zaświadczeń w zakresie zadań wykonywanych przez powiatowy urząd pracy. Zgodnie natomiast z art.92 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji /Dz.U Nr 91, poz.578/ funkcje organu powiatu w miastach na prawach powiatu sprawował m. in. zarząd miasta. Ustęp 3 stanowił, że ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś do art.31 prezydent miasta, jako przewodniczący zarządu kierował bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentował ją na zewnątrz. Miał więc prawo upoważnić kierownika powiatowego urzędu pracy do wydawania decyzji w jego imieniu. Wobec tego uchybienie organu odwoławczego polegające na nieustosunkowaniu się do tego zarzutu nie miało wpływu na wynik sprawy. Co do zarzutu odmowy udostępnienia akt przez organ administracyjny, to zwrócić należy uwagę, że stosownie do art.73 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest, w każdym stadium postępowania, umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku określonym w art.74 § 1 kpa, a odmowa umożliwienia stronie skorzystania z prawa opisanego w art.73 następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ zatrudnienia nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż nie wymagał tego przepis prawa. Zwrócić należy też uwagę, że decyzje zostały wydane w sytuacji, gdy nie wydano postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Stosownie zaś do art.102 kpa w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom dla życia i zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego.