II SA/Ka 17/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sądowy Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] oraz decyzję Tego Inspektora z dnia [...] Nr[...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., J. J. domagał się sprawdzenia czy roboty budowlane zmierzające do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul.[...] nr [...] są wykonywane w oparciu o pozwolenie na budowę. Po przeprowadzeniu w dniu [...] oględzin objętego postępowaniem obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art.50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 ze zm., obecnie Dz.U. Nr 207 z 2003 r. poz.2016 – zwanej dalej prawem budowlanym) orzekł o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych polegających "na remoncie oraz przebudowie" budynku mieszkalnego jednorodzinnego należącego do M. i D. małżonków S., w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania części tego budynku. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że jak ustalono w czasie przeprowadzonych oględzin właściciele budynku przeprowadzają jego remont wraz z częściową przebudową budynku pod planowane zlokalizowanie pomieszczenia garażu. Wymiany uległy elementy konstrukcyjne (nadproża) oraz zmieniono usytuowanie otworów drzwiowych wewnętrznych. W miejscu istniejącego otworu okiennego zamontowano drzwi dwuskrzydłowe garażowe, z zamiarem usytuowania garażu jednostanowiskowego w istniejących pomieszczeniach mieszkalnych. Jednocześnie organ orzekający stwierdził, że inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi tj. ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało utrzymane co do istoty w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] z tą zmianą, że jako właściciela objętego robotami budowlanymi budynku wskazano B. S. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał B. S. przedstawienie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z opinią techniczną zatwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania i przebudowy oraz wskazania zakresu ewentualnych planowanych robót na obiekcie – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zakres wykonanych w budynku robót wskazuje na to, że przed ich wykonaniem należało uzyskać pozwolenie na budowę wraz z pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania budynku. Nie uległa natomiast zmianie funkcja zabudowy jako budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wykonany projekt robót niezbędnych do zmiany funkcji pomieszczeń powinien uwzględniać przy tym zdaniem organu orzekającego m.in. zabezpieczenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Kolejną decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił B. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających "na remoncie" budynku mieszkalnego, wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] Jako podstawę tego orzeczenia wskazał art.51 ust.1a prawa budowlanego i art.104 kpa. W jego uzasadnieniu podał, że dnia [...] inwestorka przedłożyła żądaną inwentaryzację w której stwierdzono, że pomieszczenie w którym została założona brama dwuskrzydłowa z uwagi na niedostateczną wytrzymałość stropu nie może być wykorzystywane w chwili obecnej jako pomieszczenie garażu. Zrezygnowano zatem z wykonania garażu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią i tym samym zostały uwzględnione "roszczenia" J. J. Nie stwierdzono też aby roboty budowlane na obiekcie były kontynuowane. W odwołaniu od tej decyzji J. J. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że prowadzone roboty budowlane zmierzają do zmiany przeznaczenia pomieszczenia mieszkalnego na pomieszczenie gospodarcze o bliżej nieokreślonym przeznaczeniu. Bez wcześniejszego przesądzenia dopuszczalności takiej zmiany niedopuszczalne było jego zdaniem wydanie pozwolenia na wznowienie robót. Stwierdził także, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, po wstrzymaniu robót budowlanych, były one w dalszym ciągu bezprawnie prowadzone. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art.51 ust.1a prawa budowlanego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że po wykonaniu przez inwestorkę obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego organ I instancji był zobowiązany udzielić jej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art.51 ust.1a prawa budowlanego). Przeznaczenie pomieszczenia mieszkalnego na pomieszczenie gospodarcze w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 ze zm. – zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) nie stanowi przy tym zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. J. zarzucił, że skoro doszło do zmiany przeznaczenia pomieszczenia mieszkalnego na pomieszczenie gospodarcze (w rozumieniu § 3 pkt 8 i 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) to organy orzekające powinny sprawdzić zgodność takiej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami. Podtrzymał też zarzuty z odwołania co do wymogu dokładnego sprecyzowania nowego przeznaczenia spornego pomieszczenia, które to przeznaczenie może mieć istotne znaczenie biorąc pod uwagę wymagania zabezpieczenia pożarowego i bezpieczeństwa konstrukcji obiektu. Zarzucił nadto, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia spowoduje również zmianę zagospodarowania działki oraz, iż objęty postępowaniem budynek powinien zostać rozebrany zgodnie z decyzją pozwalającą na budowę nowego budynku "w ramach wymiany kubatury". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podając dodatkowo, że została wydana decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu i w tym też postępowaniu skarżący mógł zgłaszać zarzuty co do zagrożeń jakie stwarza nowy jego sposób użytkowania jak również zarzut co do objęcia tego budynku nakazem rozbiórki. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący m.in. podał, że odmówiono mu wydania kserokopii decyzji z której miał wynikać obowiązek rozbiórki budynku, związany z wydanym pozwoleniem na budowę (w ramach wymiany kubatury). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji oraz poprzedzająca je decyzja z dnia [...] wydana na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego ostać się nie mogą albowiem zapadły zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a.) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 – zwanej dalej ustawą p.w.u.p.). Podstawową przesłanką prowadzenia postępowania "legalizacyjnego" jest wcześniejsze przesądzenie, że prowadzone bez pozwolenia roboty nie stanowią samowoli budowlanej likwidowanej w trybie art.48 prawa budowlanego. Ten podstawowy wymógł nie został zdaniem Sądu w dotychczasowym postępowaniu spełniony, a w szczególności nie znalazło to odzwierciedlenia w wydanych w toku tego postępowania orzeczeniach, w tym zwłaszcza w decyzji organu I instancji z dnia [...] Nr [...], gdzie kwestia ta powinna zostać przesądzona. Osnowa tej decyzji pozostaje przy tym w sprzeczności z jej uzasadnieniem oraz z treścią poprzedzającego ją postanowienia tego organu o wstrzymaniu robót budowlanych – z dnia [...]. W postanowieniu tym podano bowiem, opisując zakres przeprowadzonych robót (również w jego osnowie), że są to roboty budowlane polegające m.in. na częściowej przebudowie budynku mieszkalnego mające na celu m.in. częściową zmianę jego przeznaczenia. W przedmiotowej decyzji po opisaniu wykonanych robót stwierdzono natomiast wprost, że ich zakres wymagał wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę wraz z pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie zajęto jednak w niej jednoznacznego stanowiska czy roboty te należy zakwalifikować do budowy w rozumieniu art.3 pkt 6 i art.48 prawa budowlanego (w brzmieniu tych przepisów obowiązujących w chwili wydawania tej decyzji), czy też do remontu w rozumieniu art.3 pkt 8 prawa budowlanego. Przyjęcie, że jest to remont a nie budowa (przebudowa) na co wskazywałaby podstawa prawna tej decyzji oraz użyte w jej uzasadnieniu sformułowanie "do ukończenia remontu" wymagało przy tym stosownego uzasadnienia takiego stanowiska, przede wszystkim z ustosunkowaniem się do treści art.3 pkt 8. Takich zaś rozważań ani ta decyzja ani też następna decyzja tego organu z dnia [...] oraz decyzja zaskarżona do Sądu, nie zawierają. Z tego też względu decyzje te ostać się nie mogły zwłaszcza gdy zważy się, że zakwalifikowanie wykonanych w spornym budynku robót, opisanych zarówno w protokole oględzin z dnia [...] oraz w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia tych robót, do remontu w rozumieniu art.3 pkt 8 prawa budowlanego, budzi zasadnicze zastrzeżenia. Kwestię tą tj. ustalenia charakteru tych robót pod względem treści art.3 pkt 6, 7 i 8 oraz art.48 prawa budowlanego wyjaśni organ I instancji w pierwszej kolejności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzje organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych podlegałyby uchyleniu również z innych względów, w tym niektórych zgłoszonych w skardze. Nie może ulegać wątpliwości, że pozwolenie na wznowienie robót prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia zastępuje w rzeczywistości to pozwolenie. To zaś oznacza, że z pozwolenia tego powinno wynikać jakie to konkretne roboty po ich wznowieniu powinny zostać wykonane. Pomijając już inne kwestie tylko wówczas będzie bowiem możliwe ustalenie czy te dalsze (kontynuowane roboty) będą prowadzone zgodnie z przedmiotowym pozwoleniem na ich wznowienie. Ma to też istotne znaczenie przy ocenie zaistnienia przesłanek do wydania pozwolenia na użytkowanie (w zw. z art.55 ust.1 pkt 3, art.57 i art.59 prawa budowlanego). Tego wymogu decyzje organów obu instancji nie spełniają. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, co wynika także z uzasadnień orzeczeń organów obu instancji, że prowadzone bez pozwolenia roboty budowlane miały m.in. na celu zmianę przeznaczenia części budynku. Skoro pozwolenie na wznowienie robót miało doprowadzić do realizacji tego celu to przy jego podjęciu (wydaniu) organy orzekające powinny mieć też na uwadze czy do zmiany tego przeznaczenia nie dojdzie z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego. Niedopuszczalne byłoby bowiem wydanie pozwolenia na kontynuację robót, których rezultat nie mógłby być "skonsumowany" poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wydaje się również, że z pozwolenia na wznowienie robót budowlanych powinny wynikać techniczne ograniczenia co do przyszłego sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego, jeżeli takie ograniczenia istnieją np. co do dopuszczalnego obciążenia stropu, które to ograniczenia w rozpatrywanej sprawie występują (zobacz treść inwentaryzacji przedmiotowego budynku). Jest to istotne chociażby z punktu widzenia treści wymaganej następnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (np. art.59 ust.2 prawa budowlanego). Nie można podzielić natomiast zdaniem Sądu zarzutów skarżącego w części w której zarzuca on niewyjaśnienie sprawy zmiany przeznaczenia pomieszczenia pod kątem treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadne jest bowiem w tym przedmiocie stanowisko organu odwoławczego, że zmiana przeznaczenia pomieszczenia mieszkalnego na pomieszczenie gospodarcze w budynku mieszkalnym nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego a w konsekwencji i zmiany zagospodarowania terenu. Należy też stwierdzić, że ostatecznie o dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania powinien zadecydować z tego punktu widzenia organ wydający pozwolenie na użytkowanie. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1c w zw. z art.134 § 1, art.135 i art.152 ustawy p.s.a. oraz w zw. z art.97 § 1 ustawy p.w.u.p. Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. Nadto zbada organ orzekający zgłoszony dopiero w skardze do NSA zarzut, że sporny budynek jest objęty decyzją o nakazie jego rozbiórki. Weźmie też pod uwagę zmianę stanu prawnego w zw. z art.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) w zw. z art.97 § 2 ustawy p.w.u.p. SW