II SA/Po 4077/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Dybowski Asesor sąd. Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r. przy udziale sprawy ze skarg T.S., A.G., J.G., małol. M.Z. reprezentowanej przez ojca H.Z. i małol. B.P. reprezentowanego przez ojca G.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 50 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski II SA/Po 4077/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i art. 38 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 z 30.10.1974 r.) nakazał T. S., A. G., M. Z., J. G., B. P. jako współużytkownikom nieruchomości położonej na terenie Ośrodka Sportu Turystyki i Rekreacji w M. k/M. rozebranie obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej do magazynowania drewna opałowego, postawionego na działce nr ewidencji gruntu [...] na terenie tego ośrodka. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż obiekt postawiono w latach [...] - [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd zgodnie z powołanymi przepisami podlega rozbiórce. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. poprzez nie uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z wnioskami zawartymi w ich piśmie z dnia [...] r., w którym zwrócili się o przesłuchanie wszystkich użytkowników – właścicieli przedmiotowego obiektu oraz świadków na okoliczność ustalenia daty jego wybudowania oraz stanu prawnego. Skarżący podnieśli, że inwestorami przedmiotowego obiektu było sześć osób, a prowadzone przez organ postępowanie oraz wydany nakaz rozbiórki dotyczy jedynie pięciu osób, co wskazuje na brak udziału w postępowaniu osób, którym przysługuje przymiot strony. Polemizując z ustaleniami organu I instancji, co do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r., skarżący podnieśli, iż plan ten dopuszcza uzupełnienie zagospodarowania terenów wypoczynkowych w zakresie obiektów usługowych, a zgodnie z interpretacją Urzędu Miasta i Gminy dopuszczalna jest realizacja budownictwa letniskowego z towarzyszącą zabudową – obiektów usługowych z możliwością modernizacji w celu poprawy standardu wypoczynku. Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt służy podniesieniu standardu ich wypoczynku, bowiem przechowują w nim narzędzia i rowery, które w przypadku jego braku zmuszeni byliby przechowywać w domkach letniskowych, co pozwala uznać, że nie narusza on postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji argumentował, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...] r. nie dopuszcza lokalizacji na tym terenie jakichkolwiek wolnostojących obiektów gospodarczych, a to oznacza że obiekt ten koliduje z prawem miejscowym, przez co winien zostać rozebrany. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Zdaniem skarżących naruszony został art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stroną przeprowadzonego postępowania nie był jeden z inwestorów obiektu. W rezultacie wydana decyzja nakłada na strony postępowania obowiązek rozebrania części obiektu, którego inwestorem oraz użytkownikiem są osoby przebywające aktualnie na terenie Niemiec. W zakresie naruszenia przepisów proceduralnych skarżący wskazali na naruszenie art. 10 § 1 kpa, art. 30 § 2 kpa i art. 40§1 kpa, bowiem za strony postępowania uznane zostały osoby niepełnoletnie, które w toku postępowania nie były reprezentowane przez swoich przedstawicieli ustawowych, co jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu i stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolejnym zarzutem podniesionym przez skarżących jest zawężenie stron postępowania do obecnych właścicieli domków, podczas gdy powinni nimi być faktyczni inwestorzy obiektu oraz zarządca terenu. Skarżący zarzucili organom nadzoru budowlanego nie poczynienie w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wskazując na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie postawienia obiektu i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r. skarżąca A.G. wyjaśniła, iż przedmiotowy obiekt stanowi całość, połączoną wspólną konstrukcją, a w środku są tylko przegrody oddzielające części boksu należące do poszczególnych użytkowników oraz, że nie jest możliwe rozebranie pięciu wydzielonych w ten sposób boksów i pozostawienie w stanie nienaruszonym boksu, którego inwestorem były osoby, które nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Skarżąca wskazała, iż boks małżeństwa F., które wg jej wiedzy aktualnie przebywa na terenie Niemiec, znajduje się w części środkowej obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji były wadliwe, bowiem wydano je z naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami), a nadto naruszeniem art. 40 § 1 k.p.a., co na etapie wniesienia skargi dawało podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec dwóch osób skarżących. Art. 7 k.p.a. formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie ciążący na organach administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, przy założeniu, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony, a także uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. W niniejszej sprawie powyższą zasadę stosować należy dokonując ustaleń, co do identyfikacji stron postępowania oraz samego obiektu, w tym na ile stanowi on jedną całość. Zaskarżone decyzje nałożyły na skarżących obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli, iż obiekt podzielony jest na sześć boksów, a postępowanie toczy się z udziałem tylko pięciu stron. Okoliczność ta podnoszona jest również w skardze, przy czym na tym etapie skarżący dodatkowo wskazują, że z chwilą wykonania zaskarżonej decyzji zmuszeni będą rozebrać boks, który stanowi własność osób trzecich, a znajdującym się w nim dobytkiem zmuszeni będą zaopiekować się. Na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r. skarżąca A.G. wyjaśniła, iż obiekt stanowi jedną całość konstrukcyjną, podzieloną na sześć boksów. Ustaleń, co do szczegółowej charakterystyki przedmiotowego obiektu akta administracyjne sprawy nie zawierają, a znajdujące się w nich zdjęcie nie jest na tyle czytelne, aby można było ustalić, czy możliwa jest rozbiórka pięciu boksów bez naruszenia substancji boksu szóstego, który wg oświadczenia skarżącej A.G. jest boksem zlokalizowanym w środkowej części obiektu. Okoliczności te nie pozwalają przesądzić, czy decyzja organu I instancji jest wykonalna, a to wskazuje na jej wadliwość. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W toku postępowania korespondencję od obu organów odbierały, jako jej adresaci, osoby niepełnoletnie, którymi w dacie wydania decyzji w I i II instancji byli skarżący M.Z. oraz B.P. Doręczenie pism stanowi ważne czynności w postępowaniu administracyjnym. Zaliczyć je należy wprawdzie do czynności materialno-technicznych, ale wywołujących określone skutki prawne. Zgodnie z art. 30 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Niniejsza sprawa rozpatrywana jest na gruncie przepisów prawa budowlanego, które nie regulują spraw związanych z powyższymi kwestiami. Stąd należy sięgnąć do przepisów prawa cywilnego; zgodnie z art. 15 k.c. małoletni, którzy ukończyli 13 lat, mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Zgodnie z art. 30 § 2 k.p.a. osoby nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swoich przedstawicieli ustawowych, przy czym osoby małoletnie działają przez swoich rodziców lub opiekunów. Reprezentacja dziecka przez rodziców oprócz aktów wchodzących w zakres pieczy nad osobą dziecka obejmuje czynności z zakresu zarządu jego majątkiem. W omawianym przypadku podejmowanie czynności w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot dotyczy obiektu budowlanego przypisanego do domku letniskowego stanowiącego własność osób małoletnich, należy do czynności z zakresu zarządu ich majątkiem. Stąd wskazane osoby, jako nie posiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, powinny działać w postępowaniu administracyjnym jedynie przez swoich ustawowych przedstawicieli. Niewątpliwie organy obu instancji, wobec braku ustaleń w tym zakresie, nie posiadały wiedzy, co do wieku osób uznanych za strony postępowania. Również wskazani skarżący, którzy na etapie obu postępowań byli małoletni, a także ich przedstawiciele ustawowi, okoliczności tej nie podnieśli na tym etapie sprawy. W razie pozbawienia strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu z naruszeniem przepisów prawa procesowego naruszenia te ulegają sanacji, chyba że strona wystąpi o usunięcie ich następstw. Rodzice wskazanych osób podjęli działania, jako ich ustawowi przedstawiciele, wnosząc skargi do sądu administracyjnego, a jeden z podniesionych przez nich zarzutów dotyczy braku należytej reprezentacji osób niepełnoletnich w sprawie, co w ich ocenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym nie można uznać, że doszło do sanowania kwestionowanego naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wskazane osoby osiągnęły już pełnoletność i na etapie rozpatrywania skargi przez Sąd nie występuje przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania z podanej przyczyny. Tym niemniej okoliczność, że na etapie obu postępowań korespondencja nie była kierowana do przedstawicieli ustawowych wskazanych osób, przez co skarżący M.Z. i B.P. nie działali przez swoich ustawowych przedstawicieli, uzasadnia uznanie, iż przesłanka ta winna zostać wskazana jako podstawa uchylenia zaskarżonych decyzji w odniesieniu do tych osób. Sąd nie podziela natomiast zasadności zarzutu, co do zawężenia przez organy nadzoru budowlanego kręgu stron postępowania do aktualnych użytkowników obiektu, którymi są osoby będące aktualnymi właścicielami domków zlokalizowanych na działce nr [...]. Zgodnie z art. 38 ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu sprzed [...] r., obowiązek dokonania rozbiórki obiektu spoczywa na inwestorze lub właścicielu obiekt, albo na jego zarządcy. Skarżący są właścicielami domków na wskazanej działce oraz użytkownikami przedmiotowego obiektu, stąd słusznie uznano ich za strony postępowania w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ G. Radzicka /-/ M.Dybowski