II SA/Lu 38/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Jerzy Drwal (asesor WSA), Protokolant Ref. Beata Skubis - Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1.uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymania decyzji organu I Instancji w części dotyczącej pozwolenia na budowę lodziarni oraz decyzję organu I Instancji z dnia [...]października 2002 roku ([...]), 2. zasądza od Wojewody kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...] r. ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.T. pozwolenia na budowę lodziarni z pokojami gościnnymi i przyłączami na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K.D. Odwołanie od tej decyzji złożyli M.O., W.W. i H.K., wskazując, iż projektowana lodziarnia umiejscowiona jest w granicy działki inwestora z ich działką, a budynek znajdujący się na działce będącą ich własnością, usytuowany jest w odległości 2,5 m od granicy działki oraz posiada okno. W przypadku realizacji inwestycji na działce sąsiedniej ich budynek ulegnie zacienieniu. Zarzucają także, iż w projekcie brak jest określenia odległości między budynkami, kubatura obiektu przekracza faktycznie zapisane w projekcie wielkości, że nie zostało wyznaczone miejsce na gromadzenie odpadów, że obiekt nie spełnia wymogów przeciwpożarowych, że nieprawidłowo zaprojektowane zostały okapy oraz że nie są właściwie zaprojektowane schody. Wojewoda działając jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku lodziarni oraz uchylił decyzję w części dotyczącej pozwolenia na budowę przyłączy, orzekając w tym zakresie o odmowie pozwolenia na ich budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazał na spełnianie przez dostarczoną przez inwestora dokumentację wymagań art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126, ze zm.). Podniósł także fakt umiejscowienia budynku w odległości 3 m od granicy działki. Wskazał natomiast na fakt, że okno, na którego istnienie powołują się skarżący wykonane zostało niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140), a skarżący posiadają naświetlenie tego pomieszczenia od innej strony. Odnośnie do kubatury projektu organ wskazał na obliczenia uprawnionego architekta, wskazane w projekcie, według których nie przekracza ona 1000 m sześc. Pozytywna opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej także nie budzi wątpliwości organu. Odnośnie do zagadnienia składowania odpadów organ wyjaśnia, że na gruncie § 22 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia, mogą one być składowane z ruchomym kontenerze, na które pozwolenie nie jest wymagane. Organ wskazuje także na zgodność z przepisami w odniesieniu do zaprojektowania schodów oraz okapów połaci dachowej, odwołując się w tym zakresie do projektu. Odnośnie do odległości lodziarni od obiektu skarżących, organ wskazuje na odległość 3 m dla części obiektu umiejscowionego w granicy działki oraz 4,5 m. dla łącznika między budynkami, co spełnia wymagania przepisów powołanego rozporządzenia. M.O. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie wnosi o uchylenie decyzji Wojewody w części dotyczącej pozwolenia na budowę lodziarni oraz o wstrzymanie wykonania decyzji. Powołuje te same argumenty, które zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podnosi także dodatkowy zarzut, związany z powierzchnią dachu, z której spływa woda opadowa na jej działkę, wskazując na sprzeczność projektu z § 28 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia. W skardze skarżąca odnosi swoje zarzuty do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnosi także naruszenie przez organ art. 7 i art. 8 kpc (z powodu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych) oraz art. 64 pkt 2 Konstytucji RP, gwarantującego ochronę prawa własności. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, wskazując na nietrafność powołania rozporządzenia z 2002 r. (Dz.U. nr 75, poz. 690), bowiem na gruncie § 330 tego aktu, wymogi powinny być określone na gruncie rozporządzenia z 1994 r. Odnosi się do innych zarzutów skargi, wskazując, iż nie zostały naruszone art. 7 i 8 kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Lublinie postanowieniem z dnia 28 lutego 2003 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, mimo, że ma to tylko częściowo związek z zarzutami podnoszonymi w odwołaniu i w skardze. Kognicja sądu administracyjnego w zakresie kontroli zgodności z prawem decyzji organu administracyjnego w zakresie prawa budowlanego określona jest przez ogólne zasady, standardy i zakres tej kontroli oraz przez charakter przepisów prawa budowlanego, wynikający z utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jej istota sprowadza się do traktowania przepisów prawa budowlanego jako przepisów bezwzględnie obowiązujących, które winny być stosowane ściśle. Ich treść określa granice wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja jak też ochrona uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości. Relacje zachodzące w tym zakresie zostały wyważone i przesądzone przez samego ustawodawcę i nie mogą być przedmiotem swobodnej oceny organu administracji w oparciu o jego uznanie wynikające z samodzielnej oceny rozkładu interesu stron w konkretnej sprawie. Na wstępie ocenie prawnej poddane powinny zostać, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasad należytego ustalania stanu faktycznego. Skarżąca mylnie wskazała na art. 7 i art. 8 kpc, natomiast organ odwoławczy również mylnie w wskazał na art. 7 i art. 8 kc, podczas gdy z treści odpowiedniego fragmentu skargi wynika, że idzie o art. 7 i art. 8 kpa. W ocenie prawnej sądu jednakże, także wobec braku wskazania konkretnych naruszeń kryteriów powołanych w tych przepisach, nie można stwierdzić ich naruszenia przez organ. Również zarzut naruszenia standardów ochrony prawa własności, określony w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący na równą ochroną własności, rozumiany w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji, wskazującym na możliwość ograniczenia własności w ustawie, nie daje samodzielnie podstaw do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo wskazał na podstawę prawną zastosowania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140), bowiem na gruncie § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), do spraw, w których projekt budowlany sporządzony został na podstawie dotychczasowych przepisów, należy stosować te przepisy, a zatem, w sprawie będącej przedmiotem skargi, przepisy rozporządzenia z 1994 r. Ocena prawna konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz w skardze powinna się wiązać z argumentami podnoszonymi przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W szczególności, należy przyjąć za trafne wyjaśnienia organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do wymiarów schodów (na gruncie § 68 rozporządzenia), pozytywnego zaopiniowania w zakresie ochrony przeciwpożarowej (na podstawie § 233, 244 i 270 rozporządzenia), wymiaru okapu połaci dachowej (§ 12 ust. 5 rozporządzenia), składowania odpadów (§ 22 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia) oraz kubatury obiektu, wskazanej w projekcie. Nieco bliższego wyjaśnienia wymaga, podnoszone zarówno w odwołaniu jak i w skardze zagadnienie zachowania odległości lodziarni, jako budynku umiejscowionego częściowo w granicy działki, od budynku znajdującego się na działce sąsiedniej. Z analizy projektu wynika, że budynek skarżących nie jest usytuowany równolegle do granicy działki, a budynek, którego dotyczy projekt i pozwolenie na budowę – nie przylega do granicy działki całkowicie. Rozpiętość odległości pomiędzy budynkami waha się od 2,5 m do 3.5 m. Jednocześnie, na wysokości tego budynku istniejącego na działce sąsiedniej, projektowany budynek lodziarni posiada uskok, odsuwający część jego ściany na ok. 1 m od granicy działki, co powoduje, iż odległość na linii ściany, w której wykonane zostało okno, na którego istnienie powołują się skarżący, wynosi ok. 4,5 m. W tym kontekście, odległość, która określona jest w § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia jest co do istoty zachowana w stosunku do odległości części budynku lodziarni, odpowiadającej ścianie z oknem w istniejącym budynku skarżących, usytuowanym na działce sąsiedniej. Nie jest istotny dla oceny prawnej powyższego stanu (chociaż może to być przedmiotem innego postępowania) fakt, na który powołuje się organ, iż okno zostało wykonane z naruszeniem wymogów powołanego rozporządzenia. Przepis rozporządzenia wskazuje bowiem na istniejące elementy, a takim istniejącym elementem jest ściana z przedmiotowym oknem, niezależnie od tego, w jaki sposób została ona wykonana. Także zatem w odniesieniu do tego zarzutu skargi należy stwierdzić spełnianie przez projekt wymogów określonych w przepisach dotyczących usytuowania projektowanego budynku. W skardze do sądu administracyjnego pojawił się jednak jeszcze jeden (nowy) zarzut, do którego organ administracyjny w odpowiedzi na skargę się nie ustosunkował, a który podlega ocenie prawnej sądu. Dotyczy on spływu wody z dachu o powierzchni 65 m kw. na działkę skarżących. Mimo, że argument nie został odpowiednio rozwinięty przez stronę skarżącą, wymaga bliższego rozważenia jako element oceny prawnej dokonywanej przez sąd administracyjny. W zakresie sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej odnośnie do tego argumentu aktualności nabiera wskazany na wstępie niniejszego uzasadnienia charakter przepisów prawa budowlanego. Podniesiony w skardze problem zgodności projektu z § 28 rozporządzenia powinien być dodatkowo uzupełniony o skonfrontowanie zaakceptowanego przez organy rozwiązania z kryteriami § 29 oraz § 126 tego rozporządzenia w kontekście treści art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. § 28 rozporządzenia wskazuje na konieczność wyposażenia działki budowlanej w odrębną kanalizację deszczową lub przyłącze do kanalizacji ogólnej (ust. 1), której brak może zostać zastąpiony odprowadzeniem wód opadowych na własny teren (ust. 2). § 29 tego rozporządzenia natomiast zakazuje dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela. Uzupełnieniem reguł płynących z powyższych przepisów jest reguła zawarta w § 126 ust. 1 rozporządzenia, która dotyczy odprowadzenia wody z dachów w taki sposób, aby spływała ona do sieci kanalizacyjnej ogólnej, kanalizacji deszczowej lub na teren działki. Systematyzacja powyższych reguł prowadzi do rezultatu interpretacyjnego, zgodnie z którym, usytuowanie dachu przy granicy działki może być potraktowane jako dokonanie zmiany spływu wód opadowych w celu skierowania go na teren sąsiedniej działki, jeżeli woda z takiego dachu spływa na sąsiednią działkę. Nie ma na gruncie interpretacji powyższych przepisów wątpliwości co do miejsca, do którego powinna spływać woda opadowa. Powiązanie powyższych wniosków z regułą art. 5 ust. 1 pkt 6, według którego obiekt budowlany należy m. in. projektować i budować zgodnie m. in. z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazuje jednoznacznie na ocenę prawną, prowadzącą do stwierdzenia nieprzestrzegania tych reguł w omawianym zakresie w postępowaniu projektowym i prowadzącym do uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe argumenty interpretacyjne powinny być analizowane w kontekście kilku faktów, wskazujących na to, że ocena spełnienia wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów staje się szczególnie istotna. Po pierwsze, faktu, iż projektowany budynek umiejscowiony jest w granicy działki, w związku z czym nie do uniknięcia jest spływ wody opadowej z jakiejś części dachu budynku na działkę sąsiednią. Po drugie, że na mapie widoczna jest różnica poziomów gruntu, przy czym wysokość zmniejsza się w linii prowadzącej od budynku lodziarni do działki sąsiedniej, co musi wpływać na kierunek owego spływu. I wreszcie po trzecie, w kontekście treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r. ([...]) ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się wyraźnie zaznaczona wskazówka dotycząca dalszych etapów procesu inwestycyjnego. W pkt. 3 załącznika do decyzji znajduje się następujące sformułowanie: "Należy zabezpieczyć obszar przed skutkami nawalnych wód opadowych: (a) niezbędne jest kompleksowe, profesjonalne opracowanie sposobu odprowadzania wód opadowych, (b) obowiązuje zakaz dalszego podcinania północnego stoku urwistego zbocza dna doliny". Analizę przedstawioną wyżej wspierają wnioski z tezy Sądu Najwyższego, który w wyroku III RN 140/2000, stwierdził, iż "... nie jest trafny pogląd (...), iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego (...) nie może być podstawą decyzji administracyjnej, nakazującej inwestorowi dokonanie odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na teren działki sąsiedniej ..." (Lex Polonica). Z reguły powyższej, wskazującej na możliwość nakazania określonej czynności czy rozwiązania, można wyprowadzić w drodze wnioskowania inferencyjnego regułę, iż skoro można nakazać wskazaną w niej czynność, to nie jest dozwolona czynność "funkcjonalnie przeciwna". Taki zaś charakter ma budowa dachu o określonym kształcie, znajdującym się w granicy działki, w wyniku czego woda spływałaby na teren działki sąsiedniej. Sformułowanie powyższe, odczytywanie w kontekście poddanych wyżej składników wykładni przepisów cytowanego rozporządzenia, skonfrontowane z warunkami faktycznymi, wskazanymi w uzasadnieniu, powoduje konieczność stwierdzenia istotnego braku w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej decyzję pierwszoinstancyjną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wyrok powyższy oznacza, że organ pierwszej instancji będzie zobowiązany jeszcze raz podjąć postępowanie administracyjne nakierowane na podjęcie decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie budynku lodziarni wraz z pokojami gościnnymi. Organ rozpatrując ponownie sprawę weźmie jednak pod uwagę fakt, że, co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, obiekt w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę został wybudowany oraz jest użytkowany. W orzecznictwie sądowym ukształtowanym na tle ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wyrażone jest zapatrywanie, iż wybudowanie obiektu czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę tego obiektu (np. wyrok NSA: IV SA 1064/88, wyrok SN: III RN 2/93). Wyroki te, w ocenie sądu, zachowują aktualność w odniesieniu do ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w ramach której sformułowana jest reguła, iż roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy). Wykonanie robót budowlanych mających taką podstawę czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w związku w czym należy je na gruncie art. 105 § 1 kpa umorzyć.