OSK 703/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA L. Włoskiewicz, Sędziowie NSA J. Runge-Lissowska, Z. Niewiadomski /spr./, Protokolant A. Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004r. sygn. akt IV SA 4141/02 w sprawie ze skargi G. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 marca 2004r., sygn. akt IV SA 4141/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2002r., uwzględniając skargi wniesione przez G. i A. K. Jak ustalił Sąd, Burmistrz Gminy Warszawa Ursynów decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. B.-M. "B." ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy jednorodzinnej w formie dwóch domów czteromieszkaniowych na części działek nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w Warszawie przy ulicy [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli G. K. i A. K. W odwołaniach zarzucili nieważność postępowania z powodu wydania decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu zarzutu podnieśli, że Burmistrz Gminy Warszawa Ursynów decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. odmówił Spółdzielni "B." ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołań G. K. i A. K., decyzją z dnia [...] września 2002 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wyjaśnił podnoszonej przez skarżących okoliczności dotyczącej wcześniejszego wydania decyzji odmownej dla tego samego podmiotu i tej samej inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] z obrębu [...]. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli G. i A. K. W skargach zarzucili obrazę art. 156 § l pkt 3 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy zachodziła nieważność decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Ursynów wydanej w I instancji, z powodu uprzedniego wydania przez ten sam organ decyzji z dnia [...] listopada 2000 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego samego podmiotu i tej samej inwestycji. Skarżący podnieśli, że obie decyzje zostały wydane na podstawie tych samych ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzonego Uchwałą - Rady Warszawy nr XXXV/199/92 w dniu 28 września 1992 r. Wyrokiem z dnia 17 marca 2004r. (sygn. akt IV SA 4141/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wydanie przez organ decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego wynika, że decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Interpretacja rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, wskazane w uzasadnieniu okoliczności, które w ocenie organu należało wyjaśnić, nie wymagały przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Organ nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego. Można natomiast wnosić, ze miał wątpliwości czy interpretacja dokonana przez organ pierwszej instancji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowa tj. czy ustalenie planu pozwalają na zlokalizowanie na tym terenie projektowanej inwestycji oraz czy decyzja, przywołana przez skarżących, rzeczywiście rozstrzygnęła już sprawę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wątpliwości te nie uzasadniały jednak wydania decyzji kasacyjnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Skarga została oparta na zarzucie "rażącego naruszenia art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w ogóle do obowiązującego stanu prawnego w chwili orzekania i nie dokonał oceny skutków wywoływanych tym orzeczeniem Sądu. Zarzucane naruszenie prawa, zgodnie z wywodami skargi, polega na tym, że obowiązujący od l stycznia 2004 r. stan prawny nie daje organowi odwoławczemu możliwości samoistnego ustalenia podstaw faktycznych rozpoznania wniosku inwestora. Wejście w życie z dniem 10 lipca 2003 r. ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoduje, w związku z utratą mocy obowiązującej planu miejscowego m. st. Warszawy, że podporządkowanie się Kolegium dyspozycji wyroku prowadziłoby wprost do całkowitego wyłączenia jednej instancji postępowania administracyjnego. W takim stanie prawnym, w przekonaniu organu, jedynym właściwym rozwiązaniem jest zastosowanie dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w jego części nakazującej uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości" Jednakże taka czynność po wydaniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję opartą o art. 138 § 2 k.p.a. może spotkać się z uzasadnionym zarzutem naruszenia dyspozycji art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - niezależnie od przesłanek merytorycznych jakie do takiego wyroku doprowadziły. Uzasadniając swoje stanowisko wnoszący skargę kasacyjną organ powołuje się na pogląd wyrażony w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt SA/Rz 434/00 z dnia l października 2001 r. (Palestra 2002/9-10/199), że zwolnienie ze związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądowym, następuje w przypadku zmiany stanu faktycznego lub zamiany przepisów, które następują po wydaniu wyroku, a nie przed jego wydaniem. Wnoszący skargę kasacyjną stoi zatem na stanowisku, iż obowiązek analizy obowiązującego stanu prawnego w chwili orzekania dotyczy organów administracyjnych oraz sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze. Z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania (art. 183 § 2 w/w ustawy). Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za nieusprawiedliwione. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadnie zarzucił, organowi odwoławczemu, czego nie kwestionuje sama strona skarżąca, bezpodstawne wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Jeśli tak to Sąd nie stosował w sprawie przepisu prawa materialnego wskazanego w skardze kasacyjnej. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Co prawda Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku, prawidłowo uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa, zawarł nadto pogląd z którego można wnosić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powtórnie rozpoznając sprawę, winno samodzielnie ocenić zgodność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy na obszarze na którym położona jest działka objęta przedmiotowym zamiarem inwestycyjnym plan taki już nie obowiązywał, to mając na uwadze, iż jest to wada uzasadnienia wyroku, skutecznie mógłby mu zastać postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut taki nie został jednak postawiony w skardze kasacyjnej, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji, mimo że uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rzeczywiście umknął fakt iż w dacie orzekania w sprawie nie obowiązywał już plan miejscowy. Stosownie bowiem do regulacji art. 87 ust. 3 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. NR 41, poz. 361 ze zm.) w brzmieniu nadanym mu art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 19 lipca 2002r. o zmianie ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 127, poz. 1087) w dacie orzekania w sprawie przez Sąd (17 marca 2004) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, o którym mowa, pełnił już jedynie funkcję stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i jako akt polityki przestrzennej, a nie akt prawa miejscowego, nie mógł stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, w tym inwestycji o którą chodzi w niniejszej sprawie. Nie mogły zatem wiązać Kolegium wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, jeżeli były one sprzeczne z obowiązującym prawem , wyłączając w tej mierze regulację art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie mógł– oceniając legalność zaskarżonej decyzji Kolegium – abstrahować od nowego stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie orzekania w sprawie i zobowiązywać do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w sytuacji gdy ustalenia te w nowym stanie prawnym straciły na znaczeniu, a sprawa wymagała nowych ustaleń. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny sprawy, orzeczono na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.