II SA/Ka 2424/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant stażysta-referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie może ona być wykonywana, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...] złotych). Wyrokiem z dnia 20.02.2002 r., wydanym w sprawie sygn.akt II SA/Ka 1265/00, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r. w przedmiocie nakazania inwestorowi (w oparciu o art.40 Prawa budowlanego z 1974 roku w związku z art.103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 roku) A. M. doprowadzenia budynku, położonego w Ż. przy ul. [...], do stanu zgodnego z projektem opracowanym przez L. G. i opieczętowanym pieczęcią organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zakwestionował możliwość nakazania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art.40 Prawa budowlanego z 1974 roku przez odesłanie do znajdującego się w aktach projektu. Nadto Sąd wskazał, iż zastosowanie art.40 Prawa budowlanego z 1974 roku wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art.37 ust.1 pkt 1 tego prawa i wykluczenia obligatoryjnych przesłanek rozbiórki. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art.37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974 r. (Dz.U. nr 38, poz.229 z zm.) w związku z art.103 ust.2 Prawa budowlanego z dnia 7.07.1994 r. (Dz.U. nr 89, poz.414 z zm.) nakazał A. M. dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego, usytuowanego w Ż. przy ul. [...], a mianowicie ganku, konstrukcji dachu i ścian piętra. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor samowolnie przed dniem [...] roku (w latach [...]) dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...], przez nadbudowę piętra i dobudowę ganku. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. z [...] roku, który obowiązywał do końca roku [...], działka inwestora znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem H44PP – Przemysł, składy, budownictwo oraz symbolem [...] – projektowana ulica lokalna przemysłowa, a więc – zdaniem organu rozbudowa budynku mieszkalnego była sprzeczna z zapisami tego planu. Również obecny plan – obowiązujący od [...] r. – nie dopuszcza budownictwa mieszkalnego w północnej części działki inwestora. Ta bowiem część działki o powierzchni około 150 m2 znajduje się w pasie drogi – [...], a tylko pozostała część przeznaczona jest pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Przedmiotowa rozbudowa miała miejsce w pasie terenu w odległości od 1,5 do 15 m od granicy północnej działki, a ponieważ szerokość działki wynosi od 9 – 10 m, to oznacza to realizację rozbudowy na terenie przeznaczonym pod drogę. W odwołaniu A. M. zarzucił organowi I instancji błędną wykładnię art.37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z [...] roku przez ustalenie, iż w sprawie znajduje zastosowanie plan zagospodarowania przestrzennego z [...] roku, który utracił moc z końcem [...] roku. Co do ustalenia organu, iż samowolna budowa narusza także obecnie obowiązujący plan (od [...] r.) to odwołujący się podniósł, iż organ w sposób jednoznaczny nie ustalił jaki i czy w ogóle fragment budynku znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogę. Zdaniem odwołującego się już w przeszłości część jego działki w sposób nieformalny została zajęta pod drogę i towarzyszący jej pas zieleni. Nadto zdaniem strony, nawet w przypadku ustalenia, że fragment budynku znajduje się w pasie drogowym, nie uzasadnia to nakazu rozbiórki bowiem zarząd drogi może wyrazić zgodę na lokalizację obiektu w pasie drogowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaakcentował wskazaną podstawę prawną (art.103 ust.2 w związku z art.37 ust.1 pkt 1) ale uznał, że planem zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy przesądzają o niedopuszczalności inwestycji na działce [...] jest plan zagospodarowania z [...] roku. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na treść art.37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku oraz ocenę NSA w wyroku z dnia 20.02.2002 r. sprowadzającą się do stwierdzenia "decyzja z art.40 Prawa budowlanego zawsze musi być poprzedzona wykluczeniem przesłanek uzasadniających rozbiórkę obiektu wykonanego poza porządkiem prawnym". Tym samym organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie ma zastosowania plan z [...] roku, a jedynie plan obowiązujący w dacie popełnienia samowoli. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. M. podtrzymał wszystkie zarzuty zaprezentowane w odwołaniu. Wskazał także na fakt, że szereg osób w jego sąsiedztwie uzyskało pozwolenie na budowę, przewidujące lokalizację obiektów w identycznym zbliżeniu do drogi, jak obiekt przez niego rozbudowywany. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i podkreślił, że skarżący w dacie popełnienia samowoli nie mógł przewidzieć zmiany planu w [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie bezspornym jest, że inwestor bez pozwolenia na budowę wykonał w latach [...] roboty budowlane w postaci nadbudowy piętra z konstrukcją dachową oraz ganku. Skoro tak, to zgodnie z art.103 ust.2 Prawa budowlanego z 7.07.1994 r. zaistniała samowola podlega likwidacji w trybie art.37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 roku. Zgodnie z art.37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku obiekty budowlane (ich części), jeżeli zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy i znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę podlegają rozbiórce. W doktrynie i orzecznictwie dość jednolicie przyjęto, że przez niezgodność budowy obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie budowy należy rozumieć budowę bez pozwolenia na budowę, o ile takiego pozwolenia prawo wymagało. Taka budowa określana jest jako samowola budowlana i stanowi ona (samowola) proces ciągły trwający od chwili jej popełnienia do chwili likwidacji. O ile samowolę popełniono na terenie, który zgodnie z obowiązującym planem nie dopuszczał zabudowy lub przeznaczał teren pod innego rodzaju zabudowę właściwy organ zobowiązany był do orzeczenia rozbiórki. Organ prowadzący postępowanie w zakresie samowolnie wykonanego obiektu w oparciu o art.37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązany jest uwzględnić plan obowiązujący w dacie orzekania w celu ustalenia, czy samowolna budowa narusza ustalenia tego planu, a nie plan z daty jej dokonania w sytuacji gdy uległ on zmianie. Zdaniem składu orzekającego w tym przedmiocie pełną aktualność zachowała uchwała SN z dnia 29.05.1991 r., III AZP 3/91 – OSP nr 2/92, bowiem brak jest podstaw do różnicowania sytuacji sprawców samowoli budowlanej popełnionej na terenie na którym w ogóle nie obowiązywał plan, od sytuacji sprawców takiej samej samowoli na terenie objętym planem o ile w obu tych przypadkach w dacie orzekania przez organy w przedmiocie rozbiórki obowiązuje już nowy plan. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie oceniając czy dokonana nadbudowa i rozbudowa nie narusza ustaleń planu, organy winny mieć na uwadze plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od roku [...]. Organ I instancji stwierdził wprawdzie niezgodność spornej budowy także z planem z [...] roku z uwagi na jej zlokalizowanie w pasie drogowym (symbol planu [...]) jednakże niezależnie od tego, że odwołania do planu z [...] roku nie zaakceptował organ odwoławczy, to ocena dokonana przez organ I instancji nie poddaje się kontroli Sądu. W aktach administracyjnych brak bowiem wypisu i wyrysu z planu z [...] r. obowiązującego od [...] r. Ustalenia organu I instancji oparte na tym planie – w świetle zarzutów odwołania i skargi – przy braku planu i wyrysu nie mogą zostać uznane przez Sąd za zgodne z prawem. Zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie – w celu ustalenia czy sporna budowa została dokonana na terenie do tego nie przeznaczonym konieczne jest dokonanie przez organ czynności technicznych polegających na wrysowaniu w rysunek planu (stosownie przeskalowany) działki skarżącego oraz budynku mieszkalnego z dokonaną rozbudową i nadbudową. Taki dowód będzie pozwalał organom orzekającym na jednoznaczne ustalenie czy dokonane roboty budowlane mieszczą się w pasie drogowym przewidzianym w planie z [...] r., czy też już w strefie mieszkalnictwa jednorodzinnego. Nadto należy podkreślić, że wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w wyroku z dnia [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do kwestii czy do likwidacji stwierdzonej samowoli należy stosować plan z [...] roku czy też z [...] roku. Zmiana planu w ogóle nie była znana Sądowi w dacie orzekania wyrokiem z 20.02.2002 r. Sąd wskazał jedynie na konieczność wykluczenia przesłanek z art.37 pod podjęciem decyzji z art.40 – Prawa budowlanego z 1974 r. Nieuprawnione więc było przez organ odwoławczy powołanie się w tym zakresie na związanie organu wypływające z art.30 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią powyższe poglądy prawne, uzupełnią we wskazanym kierunku postępowanie dowodowe i dopiero wtedy podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art.107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż zgodę zarządu drogi na lokalizację obiektu w pasie drogowym (lub brak) tej zgody nie wchodzi w zakres hipotezy art.37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie ma w związku z tym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast realizując zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa organy powinny wyjaśnić skarżącemu na jakich zasadach zostały zrealizowane obiekty w jego sąsiedztwie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" oraz art.152 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.) oraz art.97 § 2 tej ostatniej ustawy w związku z art.55 ust.1 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. (Dz.U. nr 74, poz.368 z zm.) orzekł jak w sentencji. SW