II SA/Gd 3280/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Przybielski SO Mariola Jaroszewska Protokolant: Danuta Penkalla po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi R. i J. M. na decyzję Wojewody z dnia 24 października 2000 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 sierpnia 2000r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz R. i J. M. stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że małżonkowie M. wystąpili o zwrot zabudowanej nieruchomości, stanowiącej działkę o powierzchni 0,3586 ha (nr ewid. [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta KW[...] oraz "o określenie zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi, w wysokości nie przekraczającej 50% aktualnej wartości nieruchomości i rozłożenie go na raty". Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku Nr 46, póz. 543) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że na podstawie powołanego przepisu ustawy mogą być zwracane nieruchomości wywłaszczone niezależnie od tego, kiedy wywłaszczenie nastąpiło, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Przedmiotem zwrotu mogą więc być nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Zakres stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rozszerza przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami na przypadki utraty własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - na podstawie ustaw w nim wymienionych. Wyjątki te należy interpretować ściśle, nie można stosować wykładni rozszerzającej. Zgodnie z tym uregulowaniem, zwracane mogą być między innymi nieruchomości nabyte w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.(dz. U. z 1974 r. Nr 10, póz. 64 i z 1982 r. Nr 11, póz. 79), jeżeli stały się zbędne na cel nabycia. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, której zwrotu żądają wnioskodawcy, nastąpiło w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży, zawartej stosownie do przepisów kodeksu cywilnego. Organ wywodził, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 4 listopada 1987 roku, a zatem nie obowiązywała już wówczas powołana we wniosku ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie było odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wprowadzał specyficzną umowę nabycia nieruchomości, a mianowicie za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto organ wskazał, że zawarta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości umowa o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą jak każda inna tego rodzaju umowa. Stosować można było zatem do niej wyłącznie przepisy prawa cywilnego i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów postanowień dyskryminujących lub uprzywilejowujących różne podmioty obrotu cywilnoprawnego. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając nieruchomość w drodze cywilnoprawnej umowy, zawartej z zachowaniem przepisanej formy, korzystają z tej samej ochrony własności, co inne podmioty (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 roku III AZP 11/92 - OSNC z 1993 roku Nr 6, póz. 93). Wykorzystanie zatem ( po dniu 1 sierpnia 1985 roku) umowy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości niezbędnych na cele publiczne ( w tym również umowy zawartej w ramach rokowań, przewidzianych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego) powoduje, że nie można takiej nieruchomości traktować jako wywłaszczonej, a to powoduje niedopuszczalność wykorzystania drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Podstaw do zwrotu nabytej umową na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie można także wywieść z wynikającej z art. 21 ust. 2 obecnej Konstytucji RP zasady dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości - na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wobec powyższych argumentów organ stwierdził, iż postępowanie z wniosku R. i J. M. było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Pełnomocnik R. i J. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wywodził, że we wrześniu I987r Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji we W. wystąpiła do nich z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę Szpitala Wojewódzkiego za cenę 7269 526 złotych, przy czym w piśmie zaznaczono, że w przypadku braku wyrażenia zgody skierowany zostanie wniosek o wywłaszczenie, natomiast należność zostanie wypłacona w dwóch rocznych ratach nie przekraczających 50% normatywnego kosztu budowy domku jednorodzinnego tj. I 900 000 złotych. Wobec tak postawionych warunków, wnioskodawcy wyrazili zgodę na sprzedaż nieruchomości. Do dnia dzisiejszego, mimo upływu 12 lat nie nastąpiło wydanie nieruchomości. Nie rozpoczęto też prac związanych z realizacją celu, dla którego dokonano wykupu. W przekonaniu wnioskodawców mimo przeniesienia własności na podstawie umowy sprzedaży - zgodnie z art.555 k.c. nastąpiło de facto wywłaszczenie nieruchomości będącej ich własnością. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewoda decyzją z dnia 24 października 2000r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał rozstrzygnięcie organu i instancji w mocy, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto organ wskazał, że umowa sprzedaży zawarta wskutek podjęcia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, rokowań niczym - jeżeli chodzi o jej treść- nie różni się od innych umów tego rodzaju, co najwyżej można mówić o pewnej presji związanej z ewentualnym postępowaniem wywłaszczeniowym. Nie jest to jednak tożsame z nabyciem nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. R. i J. M. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której, poza ponowieniem zarzutów odwołania, wywodzili, że mimo upływu 12 lat od podpisania umowy sprzedaży nieruchomości są oni nadal jej posiadaczami. Nie mogą się jednak w obecnej chwili powoływać na wady oświadczenia woli przy zawieraniu umowy sprzedaży (polegające na braku swobody i działaniu pod wpływem przymusu), ponieważ upłynął już okres przedawnienia. Pełnomocnik skarżących podnosił również, iż oferta skierowana do nich przez WDI we W. oraz wyznaczenie 14-dniowego terminu na podjęcie decyzji nie mogło być uznane za rokowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powołaniem się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący domagali się zwrotu nieruchomości, zbytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia 4 listopada 1987 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 6, poz.70) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Jednolite i ustabilizowane jest obecnie stanowisko orzecznictwa i doktryny co do tego, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera wyliczenie aktów prawnych o charakterze enumeratywnym (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, s. 177). Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu. Skoro zatem żaden przepis ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, umożliwiający nabycie w drodze umowy nieruchomości przez Skarb Państwa od osób fizycznych nie został zawarty w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wynika stąd, że wykluczona została z woli ustawodawcy możliwość domagania się przez zbywców lub ich następców prawnych zwrotu w trybie administracyjnym nieruchomości sprzedanej pod rządami ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985r. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów postanowień dyskryminujących lub uprzywilejowujących różne podmioty obrotu cywilnoprawnego. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając z zachowaniem przepisanej formy własności nieruchomości, korzystają z takiej samej ochrony własności, jak inne podmioty. Poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. Odnosząc się do zarzutów skarżących, że zawierając umowę sprzedaży nieruchomości pozostawali w sytuacji przymusowej, wyjaśnić należy, że może to wskazywać na obciążenie wadą ich oświadczenia woli. Jednakże obciążenie wadą oświadczenia woli strony umowy cywilnoprawnej powoduje skutki w sferze prawa cywilnego uregulowane w przepisach art. 82 - 88 kodeksu cywilnego. Uprawnienia strony wynikające z tych przepisów mogą być jednakże realizowane jedynie w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym (por. art. 2 § 1 k.p.c.). Nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kwestia posiadania przez skarżących przedmiotowej nieruchomości. Daje to jedynie podstawę do wystąpienia właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa - z roszczeniem o wydanie tej nieruchomości, stosownie do art. 222 § 1 k.c. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.