II SA/Wr 1951/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: ref. staż. Joanna Szyndrowska Po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], nr [...] 2. nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz skarżącego R. C. kwotę 240 /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Przedmiotem skargi R. C., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej do rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu podniesiono, że R. C. w okresie od września 1975 r. do stycznia 1998 r. był kowalem urządzeń kuźniczych w A. S.A. w Z. (obecnie B sp. z o. o.). W okresie tym był narażony na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu o poziomie 94 – 101 dB. Od lutego 1998 r. nie pracuje w narażeniu na hałas. Poddany został badaniu w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K., gdzie nie rozpoznano u niego choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, iż dokonana w 1994r., a więc po ustaniu zawodowego narażenia na hałas ocena stanu słuchu tego pracownika nie stwarzała podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Na skutek wniosku R. C. skierowano go na powtórne badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie stwierdzono niedosłuch obustronny mieszany o średnim ubytku słuchu 71 dB w uchu prawym i 75 dB w uchu lewym. Jednocześnie wskazano, że charakter niedosłuchu obustronnie nie wykazuje cech klinicznych zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. kierując się tym orzeczeniem odmówił stwierdzenia choroby zawodowej. Z treści odwołania wynikało, iż skarżący upatruje pogorszenia słuchu w następstwach wykonywanej wcześniej pracy w warunkach szkodliwych. Organ odwoławczy podkreślił, że przyczyną negatywnej decyzji nie była ocena głębokości niedosłuchu, lecz rozpoznanie niedosłuchu typu mieszanego, który to rodzaj niedosłuchu (przewodzeniowo – odbiorczy) świadczy, iż nie jest on następstwem narażenia na hałas w środowisku pracy i powstał z innych przyczyn. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) i w oparciu o powyższe domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. W uzasadnieniu podniesiono, iż z orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca, nr III RN 36/98, wynika, iż dla uwolnienia się od obowiązku świadczeń z tytułu choroby zawodowej konieczne jest wykazanie, że dane schorzenie nie ma związku z wykonywaną pracą. Długoletnia praca w warunkach narażenia na hałas miała bezpośredni wpływ na wystąpienie choroby u skarżącego. Przewodzeniowo – odbiorczy charakter niedosłuchu wskazuje, iż ma on po części etiologię zawodową. Organ nie wyjaśnił w jakim stopniu niedosłuch ma charakter przewodzeniowy. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Pojęcie choroby zawodowej określał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Stosownie do tego przepisu chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Rozpoznane u skarżącego schorzenie narządu słuchu jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Zatem schorzenie to może być uznane w świetle powołanych przepisów za chorobę zawodową, o ile zostało spowodowane czynnikiem hałasu występującym w środowisku pracy. Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby. Zgodnie z § 7 – 9 jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki orzecznicze wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie ma orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, orzeczenie to powinno mieć formę opinii biegłego. Orzeczenie to powinno być poprzedzone zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ślad za przeprowadzonymi dowodami z opinii właściwych jednostek służby zdrowia przyjęły, że ze względu na treść opinii uprawnionych jednostek nie można stwierdzić występowania u skarżącego schorzenia, które należałoby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Stanowisko takie nie może się ostać. Z akt sprawy nie wynika, by R. C. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w O., a powoływany w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji fakt badania w tym ośrodku nie został potwierdzony żadnym dokumentem. Organ odwoławczy powołuje się dodatkowo na pismo Ośrodka z dnia 21 maja 2001 r., w którym wnioskowano nie stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej. Z pisma tego wynika jednak okoliczność wręcz przeciwna, a mianowicie Ośrodek wnioskuje o stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej, wymieniając wszakże pozycję 12 załącznika do rozporządzenia, a więc jednostkę chorobową, która nie dotyczy skarżącego w niniejszej sprawie. Doszło tu zatem do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania orzeczniczego sprawy i oparcia decyzji wyłącznie na orzeczeniu jednej uprawnionej jednostki. Narusza to wymogi wynikające z § 9 ust. 1rozporządzenia, zgodnie z którym pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych - również przez akademię medyczną. Wystarczające jest tu wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się cała konsekwentna linia orzecznicza dotycząca schorzeń wywołanych działaniem hałasu występującym w środowisku pracy. Powszechnie przyjmuje się konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (Prok. i Pr. z 1999 r., nr 7-8, poz. 56) zajęto stanowisko, że "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33) zawarto aktualny nadal pogląd, iż "Dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy - stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271) - ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową." Z kolei w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., nr I SA 2244/00 (LEX nr 53801) przyjęto wprost, że "Wykonywanie przez około 18 lat pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a tymi warunkami (pracą)." Konstrukcję domniemania wywiedziono również w wyroku z dnia 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wbrew stanowisku organów nie są one bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 75 § 1 KPA wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA), w tym także – w niniejszej sprawie - okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. W wyroku NSA z dnia 11 maja 1998 r., nr I SA 1200/98 – LEX nr 45833 stwierdzono, że "Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone." W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby. W rozpoznawanej sprawie znaczenie mieć będzie także fakt rozpoznania przez właściwą jednostkę służby zdrowia częściowo odbiorczego charakteru stwierdzonego u skarżącego niedosłuchu, gdyż do stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy ustalenie, że warunki pracy stanowiły jedną z przyczyn (nie musi być to przyczyna decydująca – przeważająca) stwierdzonego schorzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zasięgnięcie opinii innego instytutu lub upoważnionej kliniki i doprowadzenie do jednoznacznego ustalenia przyczyny choroby skarżącego. Uzasadnienie orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w S. jest do tego stopnia lakoniczne, że nie może być uznane za posiadające walor opinii biegłego, tym bardziej że nie wskazuje jaka przyczyna spowodowała chorobę ani nie obrazuje jakie skutki dla skarżącego spowodowała długotrwała (ponad 22 letnia) praca w hałasie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, przyjmując iż opisane uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.