II SA/Kr 1612/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska /spr./ Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. - K.K. sprawy ze skarg W.K. i K.K. oraz A.K. i H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002r., Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. oddala skargę H. i A. K., II. w uwzględnieniu skargi W.K. i K.K. uchyla zaskarżoną decyzję, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W. i K.K. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S.A./Kr 1612/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2002r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 156 § l pkt 2 i 7, art. 157 § l i § 2, art. 158 § l kpa, art. 40 ust. l, ust. 4 pkt 2 w związku z ust. 4a i art. 46a ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku W.K. i K.K., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2000 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji: budowa stacji paliw płynnych o 2-3 zbiornikach podziemnych o łącznej pój. 50 tyś. litrów i stanowiskiem tankowania gazem propan-butan /LPG/ o dwóch zbiornikach naziemnych o pój. około 4,85 m3 wraz z zapleczem: budynkiem biurowo-handlowo-socjalnym z częścią gastronomiczną, automatyczną myjnią samochodową, parkingami na działkach "1" i "2", oraz przyłączami wody, energii elektrycznej i gazu, szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz zjazdem i wyjazdem z drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu decyzji organ podał co następuje: Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw płynnych, LPG, myjni, sklepu, baru gastronomicznego, biura obsługi klientów wraz z infrastrukturą i przyłączami, na działkach nr "3" i "1" w B. wystąpił w dniu 26 maja 2000 r. H.K. Do wniosku inwestor dołączył koncepcję zagospodarowania działek, pismo Z-cy Dyrektora Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w Warszawie Regionalny Oddział Przesyłu w T. z 16 marca 2000 r. dotyczące opinii do planu zagospodarowania działek, pismo Z-cy Dyrektora ds. Inwestycji Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. dotyczące koncepcji wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości B. na działkę nr "3" i "1", oraz ocenę oddziaływania na środowisko. W dniu 14 lipca 2000 r. H. K. wniosek cofnął, w związku z czym postępowanie zostało umorzone decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. W dniu 17 sierpnia 2000 r. H.K. ponownie złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej samej inwestycji, lecz na terenie działek nr "1" i "2". Działka nr "2" powstała w wyniku podziału działki nr "3" na dwie działki: "2" i "4". Do tego wniosku inwestor dołączył te same dokumenty, które stanowiły załączniki pierwszego wniosku . Decyzją z dnia [...] października 2000 r. Burmistrz Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W punkcie l decyzji wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze jednostki urbanistycznej oznaczonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego symbolem G 21 RP /teren upraw polowych/, obejmuje go strefa F IV /uprawowo-osadnicza/, teren planowanej inwestycji obejmuje ponadto strefa TG /techniczna od gazociągu wysokoprężnego/, strefa TK /od ulicy P. - drogi wojewódzkiej/, strefa TEE /strefa od napowietrznej linii energetycznej WN/. Decyzja ta nie została zaskarżona i w dniu 6 grudnia 2000 r. stała się ostateczna. W dniu 9 stycznia 2002 r. W. K., K. K. i E. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji B. z dnia [...] października 2000 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2002r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek E.S. stwierdzając, że nie legitymuje się ona interesem prawnym. Postanowieniem z tej samej daty wszczęte zostało postępowanie na wniosek W. i K. K. Organ uznał, że wnioskodawcy, jako właściciele działki nr "5", mają interes prawny, bowiem zamierzona inwestycja może oddziaływać na ich działkę. Stwierdził organ, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, decydujący jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji, decyzję o ustaleniu wzizt wydaje się po uzgodnieniu ze starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym w odniesieniu do inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska. Do takich inwestycji zaliczana była stacja paliw. Zgodnie z art. 40 ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w/w uzgodnienia dokonywane są na podstawie ocen oddziaływania sporządzonych przez biegłych z listy wojewody. Znajdująca się w aktach ocena oddziaływania była dołączona do wniosku H.K. z dnia 22 maja 2000 r. dotyczącego działek "1" i "3". Postępowanie wszczęte tym wnioskiem zostało umorzone. Do drugiego wniosku z dnia 19 lipca 2000 r., dotyczącego działek "1" i "2" H.K. nie przedłożył nowej oceny oddziaływania. Nie można uznać za prawidłowe przedłożenie poprzednio sporządzonej oceny, bowiem dotyczyła ona innych działek. W decyzji z dnia [...] października 2000 r. powołano tylko część zapisów planu dotyczących jednostki urbanistycznej G 21 RP, a mianowicie "teren upraw polowych". Tymczasem w planie zapisano: "Teren upraw polowych. Istniejąca zabudowa związana z obsługą terenów rolnych do utrzymania. Zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektów infrastruktury technicznej, zakaz wydzielania nowych działek budowlanych, zakaz tworzenia nowych zagród". Przytoczone zapisy kategorycznie wykluczają możliwość wzniesienia jakiejkolwiek zabudowy, oprócz obiektów infrastruktury technicznej. Stacja paliw płynnych wraz zapleczem, automatyczną myjnią, stacją LPG, nie może być uznana za obiekt o charakterze rolniczym lub obiekt o charakterze technicznym. Działka inwestora znajduje się w strefie F IV, gdzie dopuszczalne jest zlokalizowanie obsługi komunikacji /parkingi, stacje benzynowe, kampingi, małe motele/. Należy jednak mieć na względzie, że przedmiotowa strefa zajmuje obszar znacznie większy niż obszar G 21 RP. W świetle zatem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy dla obszaru G 21 RP są uszczegółowieniem zapisów istniejących dla strefy F IV. W pierwszej kolejności należy więc uwzględnić ustalenia szczegółowe dla działek objętych wnioskiem, a według nich lokalizacja stacji paliw jest wykluczona. Zgodnie z art. 43a ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o wzizt jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie taka sprzeczność występuje. Zgodnie z art. 157 § l pkt 7 kpa decyzja jest nieważna jeżeli zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Działki nr "1" i "2" znajdują się również w strefach TG i TK . TG oznacza strefę od gazociągów, gdzie obowiązuje każdorazowo uzgodnienie lokalizacji w K. Zakładach Gazownictwa. TK oznacza strefę od ciągów komunikacyjnych, gdzie wszelkie odstępstwo od ustalonych stref wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienia przedłożone przez inwestora wydane zostały 16 marca 2000 r. i 19 czerwca 2000 r. Dotyczą one poprzednio złożonego wniosku i wydane były przy założeniu, że terenem inwestycji są działki "1" i "3". Inwestor nie przedłożył uzgodnień dotyczących działek "1" i "2". Brak stosownych uzgodnień stanowiło naruszenie przepisu art. 40 ust. l ustawy. Naruszenie to, jak i naruszenie przepisu art. 40 ust. 4a ustawy polegające na nieprzedłożeniu oceny oddziaływania ma charakter rażący, jest bowiem oczywiste, jasne i bezsporne. Oceniając naruszenia te jako kwalifikowane organ odwołał się do orzeczeń Sądu Najwyższego / wyrok z 18 listopada 1993 r. III ARN 56/93 - OSNCP 1994/5 p. 1167 i Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 25 listopada 1997 r. III S.A.1201/96/, oraz treści Komentarza do kpa autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. i H. K. wnieśli o uchylenie opisanej decyzji oraz postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności i wydanie decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Zarzucili, że W. i K. K. nie są stronami postępowania, bowiem nie legitymują się interesem prawnym. Własność działki nr "5" nabyli oni dopiero w dniu 9 listopada 2001 r. Działka ta graniczy z działką "4", stanowiącą własność inwestorów, ale nieobjętą wnioskiem o ustalenie wzizt. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95 /ONSA 1996/2/54/ stroną postępowania o ustalenie wzizt mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Takiego przymiotu nie mieli zaś wnioskodawcy i nie nabyli go nabywając znacznie później działkę nr "5". W tej sytuacji organ winien był odmówić wszczęcia postępowania. Ponadto wnioskujący podnieśli: - Działka nr "2" zawiera się całkowicie w działce o poprzednim numerze "3", a powstała w wyniku podziału działki "3" na działki "2" i "4". Lokalizacja inwestycji jednak nie uległa zmianie. Nadal więc, także po podziale działki, pozostawała aktualna ocena oddziaływania poprzednio sporządzona. Aktualność tej oceny potwierdza jej autor. Podobnie rzecz ma się ze wstępnymi opiniami zarządu dróg i gazownictwa. W sytuacji, kiedy nie zmieniła się lokalizacja inwestycji, bezcelowe było ponawianie opinii, co również potwierdzają obie opiniujące inwestycje. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 40 ust. l i ust. 4a. - Błędna jest interpretacja MPO m. B. Zapis na tytułowej stronie II części tekstu planu 2.2 "Ustalenia szczegółowe" wyraźnie wskazuje, że "ustalenia szczegółowe są uzupełnieniem ustaleń dla stref - czyli ustalenia dla stref są zapisem nadrzędnym nad zapisami szczegółowymi planu. Użyte dla opisu obrysu G 21 RP sformułowania o zakazie wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy oprócz obiektów infrastruktury technicznej wskazuje na włączenie czegoś, co jest dodatkiem, uzupełnieniem. W tym obrysie zatem może być lokalizowana infrastruktura techniczna o której mowa w opisie strefy F IV i G 21 RP. Z niczego nie wynika, aby stacja paliw z zapleczem nie stanowiła obiektu infrastruktury technicznej. W ustaleniach szczegółowych zaś z zakazu wyłączone jest wznoszenie takich obiektów, a w części dotyczącej stref stacje benzynowe są wymienione jako preferowane. Nie zostało wykazane, aby decyzja o ustaleniu wzizt zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, bo decyzja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego, nie narusza też prawa w sposób rażący. W wyroku z dnia 21 października 1992 r. sygn. V S.A. 86/92 /ONSA 1993/1/23/ NSA stwierdził, że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa", oraz że "obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące". Brak opinii przed wydaniem decyzji nie mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności, ponieważ, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 grudnia 1986 r. sygn. II S.A 1035/86 /ONSA 1986/2/727 "niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego stanowiska organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa". Zdaniem wnioskujących istotne znaczenie ma też i to, że całość postępowania opiera się na tezie, iż inwestycja może oddziaływać na działkę nr "5", czego nie wykazano. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. i H. K. dołączyli m.in. : -kserokopię karty pt. "Tekst planu 2.2 ustalenia szczegółowe", na której umieszczony jest zapis: "ustalenia zawarte w tej części tekstu są uzupełnieniem ustaleń dla stref zawartych w p-kcie 2,4 przy p [pełnej obligatoryjności obu zapisów", -kserokopie kart 29, 35, 119 tekstu planu, -wyjaśnienia pisemne autora oceny oddziaływania z zapisem: 'jako wiodący zespołu opracowującego ocenę stwierdzam, że opracowana w maju 2000 ocena oddziaływania na środowisko w pełni zachowała swą aktualność dla działek po podziale", - pismo Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 21 marca 2002 r., w którym potwierdzono aktualność opinii dotyczącej wjazdu i wyjazdu na stację - po podziale działek, - pismo Z-cy Dyrektora Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. z dnia 21 marca 2002 r., w którym potwierdzono aktualność uzgodnienia z 16 marca 2000 r. - po podziale działek. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. znak [...]l Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § l pkt 2 i 7, art. 157 § l i § 2 i art. 158 § l kpa, uchyliło decyzję włąsną z dnia 12 marca 2002 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2000 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano co następuje: Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Nowy przedmiot postępowania w trybie nadzwyczajnym sprawia, że nie zawsze w tym postępowaniu będą występowały te same strony, co w postępowaniu w trybie zwykłym. Kategoria interesu prawnego należy do prawa materialnego. Interes wynikający z prawa rzeczowego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. W. i K. K. zatem mogli wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Są oni właścicielami działki nr "5", w której bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka nr "4", a następnie nieruchomość objęta terenem inwestycji tj. działka nr "2". Za zasadny uznać należy zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że geodezyjny podział działki nr "3" nie wpływa na ustalenia zawarte w ocenie oddziaływania, oraz w pismach Z-cy Dyrektora PGNiG S.A. Regionalny Oddział Przesyłu w T. z dnia 16 marca 2000 r. i Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 19 czerwca 2000 r. Podział działki nie spowodował zmiany lokalizacji i warunków technicznych zaopiniowanego wcześniej wjazdu i wyjazdu, a także nie zmieniło się planowane usytuowanie inwestycji w stosunku do gazociągu, co wynika z pism dołączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za właściwą też należy uznać ocenę oddziaływania, której aktualizację sam autor uznał za bezcelową. Nie można zatem uznać, aby decyzja Burmistrza w sposób rażący naruszała art. 40 ust. l i ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione przez strony dowody świadczą o tym, że pomimo podziału działki, nie zmieniły się żadne dane inwestycji. Ponowna analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na jednoznaczne określenie, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi sprzeczność inwestycji z ustaleniami planu, a tym samym że wypełniona została dyspozycja art. 46a ust. l pkt l ustawy. Sformułowanie zawarte w części tytułowej miejscowego planu, że ustalenia szczegółowe są uzupełnieniem ustaleń dla strefy "przy pełnej obligatoryjności" obu zapisów nie może być tłumaczone w ten sposób, iż na terenie objętym wnioskiem obowiązują tylko i wyłącznie ustalenia przewidziane dla terenu oznaczonego symbolem G 21 RP z wyłączeniem ustaleń dla strefy FIV dopuszczających lokalizację obiektów obsługi komunikacji tj. m.in. stacji benzynowych na terenie objętym zasięgiem strefy. Interpretację tę potwierdza również zalegająca w aktach opinia głównego projektanta planu zagospodarowania przestrzennego K.K., w której stwierdza się, że "ustalenia ogólne przy strefowym zapisie tekstu planu stanowią część pierwszą, podstawową, a ustalenia szczegółowe stanowią jedynie uszczegółowienie zapisu strefowego i w żaden sposób nie mogą być z nimi sprzeczne". Dla oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji istotne jest również ustalenie, czy możliwe jest zaliczenie jej do obiektów infrastruktury technicznej. Pod pojęciem infrastruktury technicznej rozumieć należy urządzenia pozwalające świadczyć usługi w zakresie komunikacji i transportu" /Popularna Encyklopedia Powszechna Kraków 1999 r./. Stacja paliw ma na celu zapewnienie obsługi użytkowników sieci drogowej, a tym samym pełni funkcję usługową w zakresie komunikacji i transportu. Tym samym, pomimo że w terenie G 21 RP obowiązuje zakaz zabudowy nierolniczej, to stacja paliw, jako obiekt infrastruktury technicznej, może być tam zlokalizowana. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. i K. K. zarzucili naruszenie przepisów art. 40 ust. 4a i ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz naruszenie art. 156 § l pkt 2 kpa. Generalnie wyrazili stanowisko zbieżne z zajętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] marca 2002 r. Podnieśli, że przy ponownym wniosku o ustalenie wzizt inwestor nie przedłożył oceny oddziaływania, a to stanowi rażące naruszenie prawa. Wadliwe są ustalenia zaskarżonej decyzji co do braku sprzeczności inwestycji z planem. Całkowicie dowolna jest interpretacja pojęcia "infrastruktury technicznej" opierająca się na pozaprawnych argumentach /encyklopedii/. Ewidentnie sprzeczna z zapisami planu jest cytowana przez organ opinia jego głównego projektanta. Opinia ta nie powinna być uwzględniona przez organ, bowiem jej autor jest jednocześnie, na zlecenie W.K., wykonawcą projektu budowlanego spornego zamierzenia, jego interesowność w tej sprawie jest więc oczywista. Organ pominął natomiast zupełnie stanowisko Urzędu Miejskiego w B. zawarte w informacji o terenie z dnia 14 września 1999 r. wg. Którego "obrys symbolu G 21 RP - teren upraw polowych bez prawa wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy". Zdaniem skarżących kryteria urbanistyczne i logika prawna wskazują, że ustalenia szczegółowe planu mają moc nadrzędną i jako pierwsze decydują o możliwości zagospodarowania oznaczonego terenu. SKO błędnie zmienia kolejność i ważność zapisów zakładając przy tym, że jest możliwość zaliczenia inwestycji do kategorii obiektów infrastruktury technicznej. Gdyby nawet uznać, że stacja paliw takim obiektem jest, to budynek z rozbudowaną funkcją biurową, sklepową, restauracyjną, hotelową, czy automatyczną myjnią z pewnością takim obiektem nie jest. Gdyby przyjąć za prawidłową interpretację SKO, to okazałoby się, że można wybudować stację paliw również w większości terenów o symbolach MN np. D 1-6 MN czyli zabudowy jednorodzinnej, w terenach oznaczonych symbolami C 32-38 RL /tereny leśne/, jak również w terenie B 53 ZC - teren nowego cmentarza lub F 4 ZD - teren ogródków działkowych. Wszystkie bowiem te tereny objęte są strefą funkcjonalną F IV. Stąd wynika, że nie mogą mieć decydującego znaczenia zapisy dla strefy F IV, które to zapisy mają jedynie charakter ogólny w stosunku do szczegółowych. Ustalając warunki Burmistrz nie uwzględnił zakazów wynikających z planu, jego zatem decyzja jest sprzeczna z zapisami planu. Stosownie do przepisu art. 46a ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja taka jest z mocy prawa nieważna. Podnieśli też skarżący, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, istotne znaczenie miał fakt nieprzedłożenia przez inwestorów, przy ponownie składanym wniosku, uzgodnień z zarządcą dróg i gazociągu. W konkluzji skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli również A.K. i H.K., podkreślając, że ich pretensje dotyczą uznania W. i K. K. za strony postępowania. Podali, że W. i K. K. nabyli działkę nr "5" dopiero w dniu 9 listopada 2001 r. Działka ta sąsiaduje z działką nr "4", która nie jest objęta inwestycją. Inwestycja jest prowadzona na działkach nr "1" i "2" Wnioskujący zatem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza nie mają interesu prawnego. W uchwale z dnia 4 grudnia 1995 r. NSA dopuścił możliwość udziału w postępowaniu w charakterze stron właścicieli działek sąsiednich, a W i K. K. takimi osobami nie byli i nie są. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83 /ONSA 1983/1/51/ podnieśli skarżący, że zaskarżenie decyzji może ograniczyć się do zakwestionowania uzasadnienia decyzji, co ma miejsce w ich skardze. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając motywy swego rozstrzygnięcia. W związku z wejściem w życie z dniem l stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W sprawie poddanej osądowi rozważenia wymagają zasadniczo trzy kwestie podnoszone w skargach stron, a mianowicie: 1. Problem interesu prawnego W. i K.K., 2. Problem dokumentacji towarzyszącej wnioskom H.K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji, 3. Problem zgodności zamierzonej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w całości podziela prezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd co do tego, że W. i K. K. uprawnieni byli do inicjowania postępowania i następnie udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] października 2000 r. Interes prawny stron takiego postępowania nie może być oceniany w oderwaniu od istoty sprawy, która była rozstrzygnięta kwestionowaną obecnie w trybie nadzwyczajnym decyzją. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o ustalenie wzizt możliwy jest udział osób nie będących ani wnioskodawcami, ani właścicielami nieruchomości przeznaczanej pod przyszłą zabudowę, ale będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny, decydujący o ulokowaniu ich w grupie osób trzecich "chronionych" przepisem art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ma swe źródło w prawie własności. Innymi słowy to właśnie prawo do nieruchomości sąsiedniej stanowi wyznacznik dla ustalenia kręgu osób zainteresowanych w sprawie, a bez znaczenia pozostaje to, komu prawo to przysługuje. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że W. i K. K. nie mogą skutecznie podważać decyzji o ustaleniu wzizt z tego powodu, iż - nie będąc jeszcze wówczas właścicielami nieruchomości - nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Jeżeli tylko właściciel działki nr "5" miał interes prawny w postępowaniu o ustalenie wzizt, to właściciel tej działki, niekoniecznie będący tą samą osobą, ma interes w domaganiu się stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Nie mają racji skarżący A. i H. K. twierdząc, że o braku interesu W. i K. K. przesądza fakt, iż ich działka nr "5" nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Wszak sami skarżący twierdzą, że - w porównaniu do pierwotnej wersji przedstawionej i udokumentowanej we wniosku z dnia 26 maja 2000 r. - lokalizacja i parametry zamierzonej inwestycji nie uległy zmianie. Działka nr "3", której dotyczył pierwszy wniosek, graniczyła z działką "5". Bez żadnego innego powodu, jak tylko na użytek postępowania administracyjnego, po cofnięciu pierwszego wniosku, działka ta została podzielona na działki nr "2" o powierzchni 42 a 34 m2 i nr "6" o powierzchni 3 a 7 m2, przy czym ta druga stanowi pas "przygraniczny" oddzielający od działki nr "5". Mapa zawierająca ów podział została złożona w składnicy geodezyjnej w dniu 12 lipca 2000r. i dołączona do drugiego wniosku inwestorów. Zauważyć zaś należy, że - zważywszy na rodzaj gruntów jakich dotyczył /rolne/ - podział ów nie podlegał wymaganiom ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zatwierdzeniu w drodze odrębnej decyzji. Takie, sztuczne "wydzielanie" pasa gruntu, żadną miarą nie może powodować zmiany statusu prawnego w postępowaniu właścicieli działki nr "5". Działka ta bowiem nadal znajduje się w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji rozumianym jako obręb możliwego i prawdopodobnego jej oddziaływania. Znamienne przy tym jest, że z faktu podziału działki inwestorzy wywodzą skutki tylko dotyczące interesu oponentów, zaprzeczają natomiast aby podział ten miał jakikolwiek wpływ na pozostałe aspekty sprawy. Z powyższych względów skarga A.K. i H.K. musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ad. 2 . Słuszny jest również pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji co do braku doniosłości faktu przedłożenia przez inwestorów przy drugim wniosku tych samych załączników, które towarzyszyły wnioskowi pierwszemu, a mianowicie: oceny oddziaływania, "uzgodnienia gazowego" i "uzgodnienia drogowego". Wszystkie te dokumenty zachowały bowiem swój ą aktualność, a sam podział działki nr "3" na ich treść nie mógłby mieć wpływu. Ta zresztą okoliczność została potwierdzona kategorycznie w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez podmioty, od których owe dokumenty pochodziły. Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu o ustalenie wzizt wszczętym ponownym wnioskiem inwestorów organ uzyskał wymagane przepisem art. 40 ust 4 pkt 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. uzgodnienia. Stosowne postanowienia organów zapadły w nawiązaniu nie tylko do treści omawianych dokumentów, ale również projektu decyzji o wzizt obejmującej działkę "2", a nie działkę "3". Z całą pewnością więc fakt, że w/w dokumenty sporządzone zostały przed podziałem działki nr "3", nie miał żadnego wpływu na treść ostatecznie podjętego rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie wzizt i żadną miarą nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Ad. 3. Przyczyna, dla której Sąd nie podziela stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji, tkwi w analizie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest, że teren zamierzonej inwestycji znajduje się w obrębie strefy oznaczonej w planie symbolem F IV , w terenie oznaczonym symbolem G 21 RP. Przepisy części tekstowej miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. /uchwalonego w dniu 3 czerwca 1992 r./ co do struktury planu i relacji pomiędzy jego ustaleniami zawieraj ą następujące zapisy: "Tekst planu podaje ogólne ustalenia dotyczące całego obszaru opracowania, ustalenia bardziej szczegółowe dla wydzielonych stref oraz ustalenia obowiązujące dla poszczególnych, wydzielonych terenów, określonych liniami na rysunku planu. Tekst planu sformułowano dwustopniowo, co znajduje odzwierciedlenie w rysunku planu /plansza podstawowa i plansza stref funkcjonalnych/. Dwustopniowość zapisu polega na rozdzieleniu informacji na ogólne i szczegółowe w stosunku do opisywanego obszaru przy pełnej obligatoryjności tych zapisów. I tak występują zapisy dotyczące: - stref /ogólne/, - poszczególnych terenów /szczegółowe/. Ten sposób zapisu zmusza realizatorów planu do każdorazowego szerszego spojrzenia na podejmowane lokalizacje. System stref przyjęto jako zasadę gospodarki przestrzennej miasta. Również podział zapisu szczegółowego na części obligatoryjne i postulowane pozwala na racjonalna elastyczność, co jest celem zastosowanej metody, koniecznej w bardzo zmiennej i nieukształtowanej jeszcze formie gospodarki i zmienności przepisów" /pkt 2.1.4 planu/. Na karcie tytułowej drugiego tomu tekstu planu, pod tytułem "Tekst planu - ustalenia szczegółowe" umieszczono zapis: "ustalenia zawarte w tej części są uzupełnieniem ustaleń dla stref przy pełnej obligatoryjności obu zapisów". Zasady zagospodarowania wg. stref zostały zamieszczone w tabeli , w której dla poszczególnych stref podano : I. ustalenia obowiązujące w strefie, w tym: 1. sposób zagospodarowania, 2. ograniczenia, nakazy, 3. postulaty, oraz II. sposób i instrumenty realizacji. Dla strefy F IV, nazwanej strefą uprawowo - osadniczą, w rubryce 1.1. zapisano: "Funkcja wiodąca - rolnictwo , projektuje się : - produkcję rolniczą w małych i średnich gospodarstwach rolnych jako bazę zaopatrzenia rolniczego miasta, adaptacja gospodarstw istniejących, możliwość realizacji gospodarstw nowych..., - tereny budownictwa mieszkalnego, gospodarskiego /rolniczego/ i usług, - obiekty obsługi komunikacji /parkingi, stacje benzynowe, campingi, małe motele/, - obiekty infrastruktury technicznej" . Ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów zapisano w tabelach z rubrykami: 1. użytkowanie terenu istniejące i obowiązujące, 2. użytkowanie terenu postulowane, 3. zasady realizacji, 4. symbol strefy. Dla terenu G 21 RP w rubryce nr l zapisano; Teren upraw polowych. Istniejąca zabudowa związana z obsługą terenów rolnych do utrzymania. Zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektów infrastruktury technicznej. Zakaz wydzielania nowych działek budowlanych. Zakaz tworzenia nowych zagród". W rubrykach 2 i 3 nie umieszczono żadnych zapisów, w rubryce 4 wymieniono symbole stref F IV, TG, TK. Wobec treści powyższych zapisów dla strefy F IV i terenu G 21 RP konieczne jest rozważenie wzajemnych pomiędzy nimi relacji. Ta operacja z kolei wymaga przeprowadzenia interpretacji zapisów planu, która rządzić musi się tymi samymi zasadami, które stosowane są przy wykładni prawa powszechnie obowiązującego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem powszechnie obowiązującym prawem miejscowym. Jeśli zatem nic innego z przepisów planu nie wynika, to ogólna zasada pierwszeństwa regulacji szczegółowych przed regulacjami ogólnymi będzie miała zastosowanie. Przeciwko tej zasadzie zaś treść żadnego przepisu planu nie przemawia, a jest wręcz przeciwnie. Cytowany jako pierwszy zapis pkt 2.1.4 planu zakłada gradację /"dwustopniowość"/, a nie równoległość zapisów dla stref i poszczególnych terenów. To, jak jest, czy też ma być zagospodarowany dany teren, zostało opisane w części szczegółowej, opis dla stref zaś wymienia różne przeznaczenia dla różnych terenów mieszczących się w strefie. Taki układ nie może oznaczać dopuszczalności w każdym terenie każdej z inwestycji wymienionych dla danej strefy niezależnie od zapisów dla danego terenu. Gdyby takie założenie przyjąć, to okazałoby się, że ustalenia szczegółowe dla terenów są właściwie zbędne. Układ ten żadną miarą też nie oznacza, że zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami dla stref a ustaleniami dla terenów. Sprzeczność miałaby miejsce wówczas, gdyby w ustaleniach szczegółowych przewidziano przeznaczenie terenu w ogóle dla strefy nieprzewidziane. Sprzeczności nie ma, jeśli przeznaczenie danego terenu odpowiada choćby jednej z funkcji przewidzianych dla strefy. Wtedy w istocie, tak jak zakładają to przepisy planu "ustalenia szczegółowe są uzupełnieniem ustaleń dla stref. W przypadku omawianym przeznaczenie terenu G 21 RP odpowiada właśnie głównej, wiodącej funkcji strefy F IV. Kwestią zupełnie odrębną jest "pełna obligatoryjność obu zapisów". Ta regulacja - zgodnie z zasadami logiki - może oznaczać tylko to, że zamierzona lokalizacja inwestycji musi pozostawać w zgodzie zarówno z ustaleniami dla stref jak i z ustaleniami dla terenu planowanego jej położenia. Dla akceptacji zamierzenia nie jest zaś wystarczająca jego zgodność z jedną z funkcji przewidzianej dla strefy, której realizacji zapisy dla terenu nawet nie dopuszczają. To prawda, że w opisie strefy F IV umieszczono zapis "obiekty obsługi komunikacji /parkingi, stacje benzynowe../", ale realizacji "tej funkcji w terenie G 21 RP nie przewidziano i nawet nie dopuszczono. Wręcz przeciwnie; wyraźnie dla tego terenu sformułowano zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektów infrastruktury technicznej. Stwierdzić więc należy, że dopuszczenie do realizacji przedmiotowej inwestycji w opisanym terenie nie może być uzasadnione powyżej zacytowanym zapisem dla strefy F IV /"obiekty obsługi komunikacji....."/. Wobec powyższego tylko wówczas uznać można by było zamierzoną inwestycję za niesprzeczną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyby spełniała wymagania zawarte w ustaleniach dla terenu G 21 RP. To z kolei byłoby możliwe tylko w takim wypadku, gdyby inwestycję tę uznać za obiekt infrastruktury technicznej, bo tylko wznoszenie takich obiektów "nierolniczych" jest w tym terenie dopuszczalne, a jednocześnie taka m.in. funkcja została przewidziana dla strefy F IV. Wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu co do powyższej kwestii nie sposób podzielić. Po pierwsze z układu zapisów dla strefy F IV wynika, że funkcje : "obiekty obsługi komunikacji /parkingi, stacje benzynowe, małe motele/" i "obiekty infrastruktury miejskiej i technicznej" rozumiane są jako dwie odrębne. Założyć więc należy, że każda z tych funkcji wypełniona winna być inną treścią, a dopuszczenie realizacji jednej z nich w danym terenie nie oznacza dopuszczenia drugiej. Dopuszczenie więc w terenie obiektów infrastruktury technicznej nie oznacza dopuszczenia obiektów obsługi komunikacyjnej w znaczeniu nadanym przepisami planu. Skoro plan stanowi jeden, spójny akt prawny, to przyjąć trzeba, że określonemu sformułowaniu przypisuje zawsze to samo znaczenie. W (części wstępnej pod tytułem "Podstawowe elementy planu" zamieszczony został podtytuł "2.2.6. - Podstawowe systemy infrastruktury technicznej". W punkcie tym, w podpunktach zawarto katalog systemów: a/ zaopatrzenie w wodę; b/ kanalizację; usuwanie odpadów komunalnych; d/ uciepłowienie; e/elektroenergetykę; f/zaopatrzenie w gaz. Jak stąd widać plan nie używa pojęcia "infrastruktura techniczna" w znaczeniu innym niż powszechnie się to przyjmuje. Na pewno w każdym razie, w tym pojęciu, w rozumieniu planu, nie mieszczą się takie obiekty jak przedmiotowy. Stwierdzić ostatecznie należy, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu: nie jest obiektem z zakresu podstawowego przeznaczenia terenu /rolniczym/, ani też nie jest obiektem z zakresu dopuszczalnego /infrastruktury technicznej/. Jak wyżej wskazano, dla powyższej oceny obojętne pozostaje, czy zamierzona inwestycja odpowiada jednej z funkcji przewidzianej dla strefy. Z powyższych względów negatywnie też należy ocenić zajęte przez organ stanowisko co do opinii K.K. - autora planu. Akceptacji tej opinii nie towarzyszyła należyta analiza planu, niedokładnie też porównano w ogóle jej treść z treścią planu. I tak, w opinii stwierdzono, że "stacje benzynowe, jako obiekty infrastruktury, można realizować.....". Rzecz w tym, że w terenie G 21 RP plan przewiduje możliwość realizacji obiektów infrastruktury technicznej, a jest to pojecie znacznie węższe od pojęcia infrastruktury w ogóle. Zakaz przypisany w planie terenowi G 21 RP jest sformułowany jasno i kategorycznie. Twierdzenie opinii, że zakaz "jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektów infrastruktury technicznej" /tak jak zapisano w planie/ należy rozumieć w ten sposób, że "na terenie tym nie wolno lokalizować zabudowy oprócz obiektów wymienionych w ustaleniach ogólnych jako projektowane" nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Tej, wewnętrznej sprzeczności opinii organ w ogóle nie dostrzegł i nie poddał jej stosownej weryfikacji. Wadliwa wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła przyczynę zaakceptowania lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Jak to jednak wywiedziono powyżej taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia, a inwestycja jest sprzeczna z planem. Zaskarżona decyzja wydana więc została z naruszeniem prawa materialnego /art. 46a ust. l pkt l w zw. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bochni/. Dlatego też, na podstawie art. 145 § l pkt. la ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzję te należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.