II SA/Ka 379/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie : NSA Małgorzata Korycińska, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant stażysta Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpoznaniu wniosku P. M. o zwrot nieruchomości Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 136, 137, 139, 142 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ), orzekł o zwrocie na rzecz P. M. nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działki : nr [...] o obszarze 677 m2 i nr [...] o obszarze 735 m2 . Jednocześnie w decyzji tej zobowiązał Skarb Państwa do zwrotu na rzecz P. M., kwoty [...] zł, stanowiącej różnicę między zwaloryzowanym odszkodowaniem a stopniem zmniejszenia wartości gruntu, w terminie 14 dni od chwili gdy decyzja stanie się ostateczna, następnie orzekł, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim się znajduje w chwili zwrotu, a decyzja stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność spadkobierców Z. M. o powierzchni 1.448 m2 , składająca się z dwóch działek nr [...] i [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków. W decyzji tej ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł. Następnie organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, na nieruchomości tej urządzono wysypisko gruzu, śmieci i ziemi, zatem zachodzi przesłanka zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela. P. M. wykazał zaś tytuł prawny do żądania zwrotu. W tej sytuacji, wobec konieczności orzeczenia o zwrocie, należało również dokonać wzajemnych rozliczeń, o których mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości w chwili obecnej uległa zmniejszeniu do [...] zł, zwaloryzowana zaś kwota wypłaconego odszkodowania wynosi w zaokrągleniu [...] zł. Wobec powyższego P. M. należy się zwrot kwoty [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. M. zarzucając przede wszystkim iż organ nie orzekł o całości żądania, a mianowicie w zakresie wywłaszczonego gruntu o powierzchni 36 m2 ( działki nr [...], stanowiącej część dawnej nr [...]); organ nie rozstrzygnął ani o zwrocie, ani o odmowie zwrotu. Następnie odwołujący zakwestionował sposób dokonania rozliczeń. Przede wszystkim podniósł, że ustalone odszkodowanie nie rekompensuje kosztów przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, bezzasadnie także pomniejszono odszkodowanie o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, skoro odszkodowanie po wywłaszczeniu nigdy nie zostało wypłacone jego spadkobiercy. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając ją za odpowiadającą prawu. Organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do orzeczenia o zwrocie działki nr [...] o powierzchni 36 m2 , skoro w toku postępowania ustalono, iż na gruncie tym usytuowany jest słup wysokiego napięcia. Urządzenia tego typu wymagają zaś dokonywania przeglądów, konserwacji, usuwania awarii, a zatem teren winien być dostępny w każdej chwili dla zarządzającego urządzeniem. Organ odwoławczy za poprawne uznał także rozliczenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazał, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, nie jest to przywrócenie stanu sprzed wywłaszczenia, lecz przywrócenie tytułu własności. Na gruncie obowiązujących przepisów, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do "dokonania rozliczeń zgodnych z żądaniem wnioskodawcy". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. M. domagał się uchylenia powyższej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej wysokości odszkodowania oraz orzeczenia o zwrocie również działki nr [...] lub zobowiązanie organu do wydania decyzji orzekającej o zwrocie tej działki. Skarżący w całości ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu, a mianowicie, iż organy nie orzekły w swych decyzjach o całości zgłoszonego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bezzasadnie do rozliczeń przyjęły zwaloryzowane odszkodowanie, skoro nigdy nie zostało wypłacone, a ponadto że wadliwie ustalono wartość nieruchomości. W tym kontekście skarżący uznał, że odszkodowanie winno uwzględniać, iż użytkownik na gruncie urządził wysypisko gruzu i śmieci wbrew przepisom. Samo ustalenie wysokości odszkodowania odbyło się z naruszeniem zasad procesowych, nie umożliwiono mu zgłoszenia uwag i zarzutów pod adresem oceny rzeczoznawcy. Skarżący na rozprawie popierając skargę podał, iż według jego obliczeń wysokość należnego odszkodowania winna wynieść [...] zł. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] r. o zwrot nieruchomości. Z treści tego wniosku wynika, iż żądanie obejmowało zwrot nieruchomości o łącznej powierzchni 0.14.48 ha, składającej się z dwóch działek : nr [...] o obszarze 677 m2 i nr [...] o obszarze 771 m2 , które zostały wywłaszczone decyzją z dnia [...] r. wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. " z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków". Zatem, powyższy wniosek wyznaczył granice wszczętego postępowania, a wobec tego iż nie został zmieniony lub zmodyfikowany, rzeczą organu po przeprowadzeniu postępowania było rozstrzygnąć tę sprawę w drodze decyzji w całości lub w części. Zasadnie zarzuca skarżący, że pierwszoinstancyjna decyzja Prezydenta Miasta K. nie orzeka o całości żądania zawartego we wniosku. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął, iż cała nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ( na nieruchomości nie została wybudowana oczyszczalnia ścieków ), gdy tymczasem w osnowie decyzji orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącego dwóch działek : nr [...] o obszarze 677 m2 i nr [...] obszarze 735 m2 (ta ostatnia jest częścią, przed podziałem, działki nr [...]). Jeśli się weźmie pod uwagę cel podziału tej działki w toku postępowania, a mianowicie wydzielenie gruntu w miejscu gdzie usytuowany jest słup linii elektroenergetycznej, to nie ulega wątpliwości, że omawiana pierwszoinstancyjna decyzja w ocenie organu miała załatwić sprawę co do istoty w całości, jednakże wskutek niedostatecznej oceny stanu prawnego i zapewne niedbalstwa w istocie rzeczy jest decyzją częściową. Nie orzeczono bowiem w niej w przedmiocie zwrotu dalszej części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 36 m2 (działki nr [...]), w szczególności nie zawarto wymowy o odmowie zwrotu. Zgodnie z art. 111 § 1 kpa strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia, o ile organ nie orzekł o całości żądania. Umknęło organom obu instancji, iż skarżący w piśmie z dnia [...] r., stanowiącym odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zawarł żądanie uzupełnienia decyzji wyraźnie stwierdzając, iż "nie orzeczono o całości żądania". Pomijając na tym etapie rozważań merytoryczną trafność wniosku we wskazanym zakresie, nakazywało to organowi pierwszej instancji rozpoznanie wniosku zgłoszonego w ustawowym terminie. Wadliwości tej nie dostrzegł Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym wychodząc zapewne z błędnego przekonania, iż odwołujący nie złożył w procesowej formie wniosku, o którym mowa w art. 111 § 1 kpa. Tymczasem zauważyć przyjdzie, że o właściwym potraktowaniu pisma decyduje treść pisma, nie zaś sposób jego nazwania przez stronę. Zakładając jednak, że wskutek wniesionego odwołania przeciwko całości decyzji organ odwoławczy ponownie rozstrzygnął sprawę już rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną, to stwierdzić trzeba, że również i to rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Po pierwsze – organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa także nie orzekł o całości żądania zawartego we wniosku. W każdym razie swego stanowiska nie uzewnętrznił w osnowie zaskarżonej decyzji. Po drugie zaś – błędny jest pogląd tego organu wynikający z końcowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż w ustalonym stanie faktycznym przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) stoi na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie również działki nr [...] o powierzchni 36 m2 . Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dodać trzeba, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie może ulegać zmianom lub modyfikacjom, a jeżeli o zwrot wystąpił poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie ma to znaczenia dla oceny zasadności wniosku. Na gruncie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika to jednoznacznie z treści art. 136 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że budowa oczyszczalni ścieków na wywłaszczonej nieruchomości nie została zrealizowana pomimo upływu ponad trzydziestu lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczaniu. Nie może być zatem kwestionowane, że także działka o powierzchni 36 m2 stała się zbędna dla celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważania te skłaniają więc do konkluzji, iż wbrew poglądowi Wojewody, brak było podstaw do orzeczenia o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, w miejscu gdzie usytuowany został słup linii elektroenergetycznej. Wykorzystanie tego gruntu na ten cel jest bowiem następczą zmianą celu wywłaszczenia, która nie może stanowić przeszkody w orzeczeniu o zwrocie nieruchomości, stąd przywoływane przez organ odwoławczy argumenty nie uzasadniają odmowy zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości. Nie do odparcia okazał się kolejny zarzut skarżącego idący w kierunku wykazania, że ustalenie należności i sposób dokonania rozliczeń, o których mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami odbył się w sposób naruszający normy proceduralne w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i konieczności zapewnienia stronie udziału w tej fazie postępowania. Analiza akt sprawy administracyjnej wskazuje, że po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, a następnie rozprawy administracyjnej i ustaleniu w wyniku tych czynności, że nieruchomość objęta wnioskiem stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o wywłaszczaniu, zlecono rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego wobec konieczności dokonania rozliczeń. Zasadnie podnosi skarżący, iż organ pierwszej instancji z oczywistym naruszeniem art. 10 § 1 kpa nie zawiadomił skarżącego o przeprowadzeniu tego dowodu, tym samym uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do tego dowodu, a biorąc pod uwagę wnioski wypływające z opinii biegłego – także zgłoszenie uwag i zastrzeżeń. Potrzeba zapewnienia stronie czynnego udziału w ostatnim stadium postępowania była tym bardziej niezbędna, skoro biegły w opinii przyjął, że wskutek działań podjętych na nieruchomości po wywłaszczeniu jej wartość uległa zmniejszeniu, poza tym biegły ustalał wartość nieruchomości z wyłączeniem gruntu o powierzchni 36 m2 , co było konsekwencją uprzedniego podziału nieruchomości i zakresu zlecenia. Jak zaś wynika z treści odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji skarżący zgłosił pod adresem opinii biegłego precyzyjne zastrzeżenia, które powinny zostać rozważone przed podjęciem rozstrzygnięcia. Z oczywistych więc powodów naruszenie przez organ pierwszej instancji normy art. 10 § 1 kpa mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Do tych uwag i zastrzeżeń nie odniósł się także organ odwoławczy w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Słusznie tylko przyjął ten organ, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, wynika to bowiem z art. 139 ustawy, a przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan z dnia zwrotu ( art. 140 ust. 3 in fine ustawy ). Wychodząc jednak z takiego założenia należało w sposób precyzyjny wyjaśnić, z jakich przyczyn niemożliwe jest dokonanie rozliczenia proponowane przez skarżącego. Nie spełnia tego wymogu ogólne powołanie się przez organ odwoławczy na brak do tego podstawy prawnej, bez wyjaśnienia dodatkowego czy stwierdzenie to dotyczy wyłącznie drogi administracyjnej. Nie można jedynie zgodzić się z ostatnim zarzutem skarżącego, iż organy administracyjne bezzasadnie przyjęły, że po wywłaszczeniu ustalone w decyzji odszkodowanie w kwocie [...] zł zostało wypłacone jego poprzednikowi prawnemu, stąd – po zwaloryzowaniu – należało tę kwotę uwzględnić przy rozliczeniach. Otóż stwierdzić przyjedzie, że z akt sprawy wywłaszczeniowej wynika, że po pierwsze – w decyzji o wywłaszczeniu ustalono odszkodowanie, po drugie zaś – decyzja ta stała się prawomocna. Brak w aktach sprawy urzędowej adnotacji, iż odszkodowanie zostało wypłacone nie oznacza jeszcze – jak twierdzi skarżący – iż na organie ciąży obowiązek wykazania tej okoliczności w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...], zaś w oparciu o art. 152 tej ustawy stwierdził, że do czasu uprawomocnienia się wyroku decyzja ta nie może być wykonywana. Stosownie do wyniku sprawy należało orzec o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które sprowadzają się do kosztów sądowych, na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). su.