II SA/Bd 68/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 r. na rozprawie przy udziale ---- sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. R. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II S.A./Bd 68/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Starosta T. orzekł o zezwoleniu P. na czasowe zajęcie gruntów położonych w [...], gm. L. - działki nr [...], należącej do T. R., w części tej działki tj. w pasie o długości 220m i szerokości 32,5m. Jednocześnie zobowiązał P. dp przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. R. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W następstwie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku, decyzja ta została uchylona wraz z decyzją organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że złożony przez inwestora wniosek jest zasadny, a zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Jednakże Sąd badając zgodność decyzji z prawem, nie będąc związany granicami skargi wskazał, że rozstrzygnięcie było niezgodne z powołaną w decyzji podstawą prawną, albowiem użyte określenie "zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości" zamiast "ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości" przez udzielenie zezwolenia na założenie gazociągu nastąpiło w oparciu o przepis art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który reguluje udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, mimo powołania w podstawie prawnej art. 124 ustawy. W dniu [...] Starosta T., po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał nową decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości należącej do T. R. Na skutek odwołania wniesionego przez właściciela nieruchomości Wojewoda [...] w dniu [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Podstawą podjęcia decyzji kasacyjnej przez organ II instancji było uznanie, że na skutek pominięcia w postępowaniu przed Starostą T. pełnomocnika T. R. strona pozbawiona została możliwości wzięcia udziału w sprawie. Skarga na tę decyzję, wniesiona przez T. R. oddalana została przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 marca 2003r. w sprawie S.A./Bd 946/03. Decyzją z dnia [...] Nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta T., działając na podstawie art. 124 ust.1-4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz.543 ze zm.) orzekł o orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości- działki nr [...] położonej w G., gm. L. opisanej w księdze wieczystej KW [...], będącej własnością T. R., w części tej działki tj. w pasie o długości 220m i szerokości 32,5m, przez udzielenie P. zezwolenia na przeprowadzenie odcinka gazociągu [...]. Jednocześnie zobowiązał P. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że P. wystąpiło w dniu [...] 2000r. do Starosty T. z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z wymienionej w sentencji nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu. W trakcie postępowania ustalono, że projektowana trasa przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia jest zgodna z ostateczną decyzją Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1997 r. Wymieniona decyzja nie utraciła ważności, gdyż inwestycja jest obecnie na etapie realizacji zarówno na odcinku poprzedzającym nieruchomość T. R., jak i w dalszej części. Inwestor przedstawił dowody potwierdzające bezskuteczność prowadzonych rokowań z właścicielem nieruchomości, mających na celu uzgodnienie warunków przeprowadzenia gazociągu. Na zlecenie inwestora sporządzony został operat szacunkowy określający szacunkową wartość strat spowodowanych budową gazociągu na kwotę [...] zł, mimo to pismem z [...] 2000r. spółka zaoferowała właścicielowi wypłatę dodatkowego odszkodowania w kwocie [...] zł. Właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na proponowaną kwotę odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł i podtrzymał swoje żądanie na kwotę [...] zł. Organ wskazał, że na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przeprowadził w dniu [...] 2000 r. rozprawę administracyjną, na którą stawili się przedstawiciele Spółki oraz właściciel. Wobec jednak braku zbieżnych stanowisk stron, zakończono rozprawę bez uzyskania porozumienia. W uznaniu, że zachodzą przesłanki zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał wniosek inwestora za zasadny i wydał stosowną decyzję, w której użyto określenia, że udziela się zezwolenia na czasowe zajęcie gruntów. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta w dniu [...] wystąpił do stron uchylonej decyzji z zapytaniem, czy podtrzymują swoje dotychczasowe stanowiska. W zakreślonym terminie inwestor w piśmie z [...] 2002 r. oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko, a T. R. nie przedstawił stanowiska do chwili wydania decyzji uchylonej następnie przez Wojewodę [...] w dniu [...]. Rozpatrując sprawę po raz kolejny Starosta T. uznał, że istnieje możliwość ugodowego załatwienia sprawy i w tym celu dwukrotnie wyznaczył terminy rozpraw administracyjnych, na których jednak nie pojawił się T. R., ani jego pełnomocnik. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że mimo deklarowanej chęci polubownego załatwienia sprawy właściciel nieruchomości nie zmienił swojego stanowiska, a przedłużanie postępowania jest niecelowe, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 124 omawianej ustawy. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. R. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał na naruszenie w postępowaniu administracyjnym dyspozycji art. 124 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa obowiązek wyczerpania trybu rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Przesłanie przez inwestora projektu umowy winno być, zdaniem skarżącego uznane za rozpoczęcie negocjacji, a wystąpienie strony o uzupełnienie umowy nie może być traktowane przez organ jako działanie zmierzające do przedłużenia postępowania. Odwołujący się zarzucił także, że warunkiem wydania decyzji o ograniczeniu prawa jest posiadanie aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja taka jest aktem deklaratoryjnym dla aktu konstytutywnego, jakim jest pozwolenie na budowę - inwestor takiej decyzji nie posiada. Stanowisko organu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie utraciła swej ważności, bo inwestycja jest realizowana na sąsiednich działkach, zdaniem odwołującego się, jest chybione. Decyzją z [...] Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że rokowania z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac były prowadzone, ale okazały się bezskuteczne, gdyż kwota odszkodowania proponowana przez inwestora nie zadowalała strony, na wyznaczone rozprawy administracyjne nie przybył ani T. R., ani jego pełnomocnik. Również w kwestii pozostałych zarzutów odwołania, organ drugiej instancji uznał je za nieuzasadnione - decyzja zezwalająca na zajęcie nieruchomości w celu budowy urządzeń wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w znacznej części została zrealizowana na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę na innych działkach. Ten fakt, w ocenie Wojewody [...] powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Wójta Gminy L. w dniu [...] z uwagi na jej realizację nie utraciła swojej ważności. Decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalająca na zajęcie nieruchomości w celu budowy urządzeń nie może określać wysokości odszkodowania, bo jego wysokość nie jest znana. Odszkodowanie takie jest ustalane zawsze po wykonaniu robót, kiedy zniszczenia i straty są znane i możliwe do oszacowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. R. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, podobnie jak w odwołaniu, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie pozostawała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wygasła ona we wrześniu 1998r. Zdaniem skarżącego, organy administracyjne dokonały błędnego ustalenia, że została spełniona przesłanka wydania decyzji w trybie art. 124 omawianej ustawy określona w ust. 3 tego przepisu wymagająca uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Przesyłając skarżącemu projekt umowy w tym zakresie inwestor rozpoczął rokowania, które nie są skrępowane określonymi prawem terminami. Skoro skarżący podjął te rokowania, czego wyrazem było zwrócenie się do inwestora o doprecyzowanie propozycji, to wydanie zaskarżonej decyzji ograniczającej właściciela nieruchomości w prawie do swobodnego z niej korzystania przed zakończeniem tych rokowań stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ ten wskazał, że wszystkie przesłanki wydania zaskarżonej decyzji zostały spełnione, gdyż inwestor wraz z wnioskiem złożył wyniki rokowań z właścicielem, z których wynikało, że strony nie doszły do porozumienia, ponieważ skarżący nie wyraził zgody na wejście na jego teren. Odnosząc się do argumentu, że prowadzenie rokowań nie jest ograniczone określonymi prawem terminami Wojewoda [...] uznał go za bezzasadny z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości realizacji inwestycji liniowej. Ograniczenie takie narzuca ponadto kwestia ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz.543 ze zm.) wydanie przez starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności i sygnalizacji (...) może nastąpić, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego przepisu wynika zatem, że podstawą udzielenia zezwolenia jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której starosta określa treść i zakres ograniczeń praw właściciela. Z ust.3 tego przepisu wynika natomiast, że przed wszczęciem postępowania w trybie art. 124 omawianej ustawy wyczerpana powinna być możliwości uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac. Wobec powyższego rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy w niniejszej sprawie inwestor składający wniosek o wydanie decyzji w trybie omawianego przepisu dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Art. 42ust.1 pkt 7 obowiązującej w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 1999r., Nr15, poz.139 ze zm.) stanowił, że organ wydający tę decyzję określa okres jej ważności. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zatem aktem nadającym uprawnienia, jak i - ze względu na zawarte w niej postanowienie o okresie ważności- aktem stwierdzającym wygaśnięcie tegoż uprawnienia. Oznacza to, że z upływem tego okresu następuje utrata mocy obowiązującej tej decyzji. W niniejszej sprawie poza sporem pozostało, iż w decyzji z dnia [...] 1997r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji Wójt Gminy L. orzekł, że decyzja ta wygasa po upływie jednego roku licząc od dnia, w którym stała się ostateczna. Organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że przesłanki wydania decyzji w trybie art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione, gdyż inwestor posiadał aktualną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na podjęcie robót. W obu decyzjach przyjęto przy tym, że fakt prowadzenia robót na innych nieruchomościach objętych tą inwestycją liniową na podstawie pozwoleń na budowę udzielonych w oparciu o decyzję z dnia [...] 1997r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że decyzja ta nie utraciła ważności. Tym samym uznano, że określone okoliczności faktyczne, tj. rozpoczęcie realizacji inwestycji liniowej po uzyskaniu pozwoleń na budowę poszczególnych jej odcinków na innych nieruchomościach spowodowały, iż ustalony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okres jej ważności nie ma wpływu na ograniczenie czasowe mocy obowiązującej decyzji. Pogląd taki należy uznać za błędny. Żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje przedłużenia okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ex lege, w przypadku zajścia określonych okoliczności faktycznych. Odnośnie zarzutu skargi, który dotyczy naruszenia art. 124 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wydanie zaskarżonej decyzji w trakcie trwania rokowań prowadzonych pomiędzy inwestorem i skarżącym należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Art. 124 ust.3 ustawy zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust.1 ustawy. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji rokowania pomiędzy inwestorem i właścicielem prowadzone były zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie, jak i w jego trakcie za pośrednictwem organu I instancji, który w tym celu dwukrotnie wyznaczył termin rozprawy administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że przed wszczęciem postępowania strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie zgody właściciela na wykonanie prac. Brak uzgodnienia wszystkich kwestii będących przedmiotem rokowań, a w szczególności odszkodowania za skutki zrealizowania planowanej inwestycji i objęcie tych rozbieżności protokołem załączonym do wniosku inwestora prawidłowo uznany został przez organy orzekające w sprawie za spełnienie przesłanki wydania zezwolenia w trybie art. 124 ust.1 omawianej ustawy. Ponowne podjęcie rokowań pomiędzy inwestorem i skarżącym w trakcie postępowania administracyjnego, aż do jego zakończenia przez wydanie decyzji przez organ II instancji również nie przyniosło rezultatu w postaci zawarcia w tej kwestii porozumienia. Skarżący kwestionując warunki ugody przedstawiane przez inwestora w toku całego postępowania administracyjnego nie przedłożył żadnych alternatywnych propozycji umownego uregulowania kwestii związanych z budową gazociągu i dwukrotnie nie stawił się na rozprawę administracyjną wyznaczoną w celu przeprowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Ponieważ, jak wyżej stwierdzono, strony nie doszły do porozumienia, a inwestor podtrzymywał wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na założenie gazociągu na nieruchomości będącej własnością skarżącego, zarzut naruszenia art.124 ust.3 omawianej ustawy jest nieuzasadniony. Podstawą decyzji odmawiającej wydania zezwolenia nie mogła być zatem okoliczność, że inwestor nie przeprowadził z właścicielem nieruchomości rokowań, o których mowa w art. 124 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145§1 pkt1 lit.a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania, które ograniczyły się do wysokości uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł zgodnie z przepisem art.200 i 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.