II SA/Gd 1470/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: s. NSA K. Ziółkowski (spr.) Sędziowie: s. NSA Jacek Hyla s. WSA: Janina Guść Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. J. W. na decyzję Wojewody z dnia 7 maja 2002 r. nr [[...]] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o d d a l a skargę. Starosta decyzją z dnia 19 marca 2002r. nr [[...]], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej J. J. W., na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 46, poz. 543 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., gm. Ś., stanowiącej obecnie działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [[...]] o pow. 2715 m2, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [[...]] na rzecz C. i D. G. w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej oraz działkę nr [[...]] o pow. 7525 m2, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [[...]] na rzecz A. w Ś. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż oznaczona nieruchomość jako działka nr [[...]] o pow. 1.02,40 ha w 1966r. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 12 listopada 1966r., nr [[...]], z przeznaczeniem pod budowę filii B. w G. pow. Ś., realizowanej przez C. w S. pow. Ś. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wykorzystana na cel, dla którego została wywłaszczona. Na przedmiotowym gruncie urządzono filię B. Wybudowane zostały hale remontowe, budynki biurowe, obiekty infrastruktury technicznej, tj. transformatory, wiaty, składowiska, place manewrowe oraz inne obiekty służące obsłudze rolnictwa. Zatem, zdaniem organu rozstrzygającego, w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka zbędności wywłaszczonego gruntu na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej wynikająca z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku przeprowadzonej kontroli instancyjnej Wojewoda decyzją z dnia 7 maja 2002r. nr [[...]], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji uznał za bezsporne, że wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działki nr [[...]] o pow. 1.02,40 ha (obecnie działka nr [[...]] i [[...]] ) nastąpiło z przeznaczeniem jej pod budowę filii B. pow. Ś. oraz że określona w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 listopada 1966r. nr [[...]] inwestycja została rozpoczęta wkrótce po nabyciu gruntu i w całości zrealizowana. W świetle ujawnionych w postępowaniu dowodów za niewątpliwe uznał organ, iż na wywłaszczonej działce urządzona została filia B. Inwestor wybudował na tym gruncie szereg hal remontowych, budynki biurowe, obiekty infrastruktury technicznej (transformatory, wiaty, składowiska, place manewrowe itp.) oraz inne obiekty służące obsłudze rolnictwa. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia, że nieruchomość ta stała się zbędna, szczególnie wobec ustalenia, iż zrealizowano cel przyświecający wywłaszczeniu. A zatem stwierdzono, iż w sprawie nie zachodzą określone przepisami obowiązującego prawa przesłanki przywrócenia własności poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Nadto, organ podkreślił, iż drugą przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mającą oparcie w przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest bezsporna okoliczność, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa ani gminy, gdyż aktem notarialnym z dnia 28 lipca 1988 r., Rep. A. nr [[...]] sprzedana została A. w Ś. i fakt ten odnotowany został w księdze wieczystej Kw nr [[...]] w dniu 6 września 1988r. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca J. W. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż organy administracji dopuściły się rażących uchybień prawnych, które miały wpływ na treść decyzji I i II instancji. Skarżąca wskazała, iż od początku zainicjowanego przez nią postępowania administracyjnego prowadzone ono było jednostronnie, z pominięciem jej osoby jako strony. Nadto, skarżąca podała, iż pozbawiono ją możliwości dochodzenia i obrony jej praw oraz nieprawidłowo ustalono stan faktyczny. Skarżąca wskazała, iż nie w pełni mogła ustosunkować się do materiałów sprawy, albowiem jej pełnomocnikowi odmawiano dostępu do akt. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powoływały się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.). Dla dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, należy w niniejszej sprawie prześledzić w sposób precyzyjny stan prawny obowiązujący w dacie orzekania w II instancji. Kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 - 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst - Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje w których nieruchomość należy uznać za zbędną precyzują przepisy art. 137 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W myśl tych przepisów, nieruchomość uznaje się za zbędną, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, iż warunkiem sine qua non skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela (następcy prawnego) zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgromadzony w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej działki został spełniony. W ocenie zatem Sądu w sprawie nie zachodzą określone przepisami obowiązującego prawa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skarżącej, czyli następcy prawnemu poprzedniego właściciela. Bezsporne jest bowiem, że wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działki nr [[...]] o pow. 1.02,40 ha (po podziale: działka nr [[...]] i [[...]] ) nastąpiło z przeznaczeniem jej pod budowę filii B. w G. pow. Ś. (dalej: B.). Z prawidłowo poczynionych ustaleń organów obu instancji wynika, iż określona w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 listopada 1966 r. nr [[...]] inwestycja została rozpoczęta i w całości zrealizowana. Na wywłaszczonej działce urządzona została filia B. Inwestor wybudował na tym gruncie szereg hal remontowych, budynki biurowe, obiekty infrastruktury technicznej (transformatory, wiaty, składowiska, place manewrowe itp.) oraz inne obiekty służące obsłudze rolnictwa. Nadto, pomimo przekształceń własnościowych, których przedmiotem były opisane wyżej działki, do chwili obecnej na ich terenie istnieją obiekty wybudowane przez B i służą obsłudze rolnictwa. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli zrealizowano inwestycję objętą celem wywłaszczenia, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd w pełni podziela argumentację organu II instancji, z której wynika, iż ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu mamy do czynienia wówczas, gdy inwestor w dłuższym okresie czasu nie rozpoczął prac związanych z realizacją tego celu, nie uzyskał odpowiedniej decyzji organu budowlanego, bądź też od samego początku przystąpił do realizacji innego celu. Zwrócić należy również uwagę na wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powstaje, jeżeli nieruchomość została wykorzystana (użyta) zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, choćby następnie była wykorzystywana na inne cele (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 września 1994r., SA 1041/93, ONSA 1996/2/61; wyrok NSA w Lublinie z dnia 18 kwietnia 1996r., SA/Lu 1812/95, niepubl.). Sąd uznał za trafną ocenę poczynioną przez organy administracji, z której wynika, iż okoliczności niniejszej sprawy wypełniają hipotezę przepisu art. 229 powołanej ustawy. W myśl wskazanego przepisu roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W wyroku z dnia 16 listopada 2000r. NSA w Warszawie stwierdził, iż ,,(...) w przepisie art. 229 tej ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone (ustawodawca posłużył się zwrotem "nie przysługuje"), jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Nie jest zatem dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego". Powyższa wykładnia art. 229 powołanej ustawy pozostaje w zgodzie z przyjętym we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, iż w sytuacji gdy Skarb Państwa nie dysponuje nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1991 r., SA/Ka 60/91, OPS 1993. nr 7-8). Innymi słowy, jeśli w sprawie o zwrot nieruchomości zostało wszczęte postępowanie na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), a ujawni się w nim okoliczność, że nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, zaś prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość przestała stanowić własność Skarbu Państwa jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeniesienie zatem własności wywłaszczonej działki nr [[...]] (podzielona na działki nr [[...]] i [[...]]) na A. w Ś. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 28 lipca 1988r., Rep. A. nr [[...]], i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej Kw nr [[...]] przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998r., wyłącza możliwość dochodzenia roszczenia o zwrot powyższych nieruchomości przez skarżącą jako następcę prawnego wywłaszczonego właściciela. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że trwałe rozdysponowanie działki jest przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela nawet, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ustalono, iż w następstwie późniejszych przekształceń własnościowych prawo własności działki nr [[...]] (wydzielonej z działki nr [[...]]) przeszło na podstawie umowy sprzedaży z dnia 23 marca 1992r., Rep. A nr [[...]], na C. i D. G. Dla opisanej nieruchomości urządzona została księga wieczysta Kw nr [[...]], w której prawo własności wskazanych właścicieli zostało ujawnione w dniu 21 lipca 1992r. Wypełniła się zatem hipoteza przepisu art. 229 powołanej ustawy, czego następstwem jest konieczność stwierdzenia braku podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawał fakt, iż A. w Ś. (występująca od 1990r. pod nazwą D.), w 1992r. została z likwidowana i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 29 października 1992r., sygn. akt Ns rej. S- 345/92, wykreślona z rejestru. Nie zmieniało to bowiem faktu najistotniejszego z punktu widzenia zastosowania dyspozycji art. 229 ustawy, iż wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła już własności Skarbu Państwa w 1988r. , czyli daleko przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. W ocenie Sądu organ II instancji w sposób prawidłowy ocenił, iż nieformalna darowizna działki nr [[...]], dokonana bez zachowania formy aktu notarialnego, przez D. na rzecz B. uczyniła z obdarowanego samoistnego posiadacza nieruchomości, nieujawnionego w księdze wieczystej, którego ze względu na posiadany interes prawny należało dopuścić do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Okoliczność, iż wskutek likwidacji D. nie można było zawrzeć z obdarowanym umowy darowizny w formie aktu notarialnego i skutecznie przenieść na niego prawa własności działki nr [[...]], co spowodowało, iż stał się on jedynie samoistnym jej posiadaczem, nie może prowadzić do wniosku, iż własność tej działki przeszła na Skarb Państwa. Brak jest bowiem w obowiązującym prawie podstawy do sformułowania powyższego wniosku. Wyłączenie na gruncie prawa spadkowego przewidziana została sytuacja przejęcia własności przez Skarb Państwa w braku małżonka spadkodawcy i krewnych powołanych do dziedziczenia z ustawy (art. 935 § 3 K.c.). Wbrew twierdzeniom skarżącej organy administracji prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie dopuściły się uchybień przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w całym toku postępowania organy administracji umożliwiły skarżącej realizację jej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obydwojgu również doręczano kolejne decyzje wydawane w niniejszej sprawie wraz ze stosownymi pouczeniami. Za bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącej nieudostępnienia jej pełnomocnikowi akt sprawy. Żadna z ujawnionych w toku postępowania okoliczności bowiem nie wskazuje na to, ażeby organy administracji odmówiły pełnomocnikowi skarżącej dostępu do zgromadzonego materiału dowodowego. Pomimo specyfiki postępowania administracyjnego i obowiązków informacyjnych spoczywających na organie prowadzących to postępowanie nadal zachowuje ono charakter kontradyktoryjny, który wymaga od strony aktywności w dochodzeniu swoich praw i bronienia interesów. Konsekwencje braku aktywności strony w postępowaniu obciążają samą stronę i nie mogą wpływać na ocenę prawidłowości prowadzonego postępowania przez organ. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu następuje chociażby poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania oraz prawo wypowiadania się co do treści żądania (Adamiak B., Borkowski J, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004, s. 81 i nast.). Wskazać nadto należy, iż w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji obowiązuje zasada ograniczonego postępowania dowodowego wynikająca z przyjęcia systemu dwuinstancyjnego oraz konsekwentnej jego realizacji. Stan faktyczny zatem organ odwoławczy ustalił w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji i dokonał jego oceny w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu skarżącej umożliwiono swobodne dochodzenie i ochronę swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Sąd zmuszony został do odniesienia się także do tego, czy w wypadku gdy w przedmiocie zwrotu nieruchomości mamy do czynienia z sytuacją o jakiej mowa w art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ powinien odmówić zwrotu nieruchomości, czy umorzyć postępowanie. Należy tu zaznaczyć, że wybór sposobu rozstrzygnięcia nie ma znaczenia dla jego istoty, gdyż obydwa rozstrzygnięcia sprowadzają się do tego, że skarżąca nie może otrzymać wywłaszczonej nieruchomości. Orzecznictwo jak i doktryna nie są w tej kwestii jednolite. NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 (OSP 2001/5/80) stwierdził, że "Jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości, wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prawa nabywcy zaś zostały ujawnione w księdze wieczystej. to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe". Podobne stanowisko zostało zajęte w wyroku NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99. Za takim rozwiązaniem opowiada się także Marian Wolanin, który na pytanie czy zgłoszenie wniosku o zwrot nieruchomości objętej hipotezą art. 229 u.g.n. jest bezzasadne czy bezprzedmiotowe, odpowiada, iż roszczenie jest bezprzedmiotowe, a postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. podlega umorzeniu (M. Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej" - Przegląd Sądowy 2000/7-8/18). Odmienne stanowisko zajął Ludwik Żukowski w glosie do w/w wyroku NSA z 25.01.2000 r., sygn. akt I SA 276/99, wg którego "ustalenie przeszkód o jakich stanowi art. 229 u.g.n., powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś do umorzenia postępowania administracyjnego" (L. Żukowski - OSP 2001/5/80). Sąd w składzie niniejszym podziela pierwszy z zaprezentowanych wyżej poglądów. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.