II SA/Ka 1701/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Anna Apollo, WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant st. sekr. Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie planu ruchu zakładu górniczego oddala skargę Na wniosek "A" SA "B" w R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 64 ust.4 w związku z art. 65 ust.2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) oraz art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. zatwierdził dodatek nr [...] do części szczegółowej planu ruchu dla "A" SA "B" w R. na lata 2001-2003 stanowiący uzupełnienie i dostosowanie części szczegółowej planu ruchu do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. Nr 94, poz. 840) oraz decyzją z tej samej daty nr [...] wydaną w tym samym celu i na tej samej podstawie prawnej zatwierdził dodatek do planu ruchu- części podstawowej dla "A" SA "B" w R. w formie nowej redakcji rozdziałów [...] i [...]. Do wniosków dołączono pozytywne opinie Prezydenta Miasta C. i Prezydenta Miasta R. oraz informację o braku opinii Prezydenta Miasta K., który w zakreślonym ustawą terminie takowej nie wyraził. W uzasadnieniu podkreślono, że były już wcześniej rozpatrywane wnioski przedsiębiorcy o tożsamej treści, ale wydane po ich rozpatrzeniu decyzje zostały skutecznie zaskarżone przez Gminę K.. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w związku z ponownym złożeniem wniosków przez "A" SA "B" w R. celem uzupełnienia i dostosowania posiadanego przez przedsiębiorcę planu ruchu zakładu górniczego do przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie planów ruchu zakładów górniczych z dnia [...] r. Gmina K. wniosła odwołanie od obu decyzji wskazując, że przedstawiony do zaopiniowania dodatek nr [...] do części szczegółowej planu ruchu "B" w R. na lata 2001-2003 zawierał w swojej treści błędy takie jak zamieszczenie na mapach powierzchni granic spornej koncesji nr [...] oraz wymagał uzupełnienia w pkt [...] "Ochrona środowiska wraz z obiektami budowlanymi. Zamierzenia w zakresie zapobiegania i ograniczania szkód" w zakresie wypełniającym skalę problemów wynikających z planowanej eksploatacji górniczej, które mimo wezwania nie zostały usunięte ani uzupełnione, co skutkowało zaniechaniem wydania przez Prezydenta Miasta K., jako organu współdecydującego opinii w trybie art. 64 ust.5 prawa geologicznego. Dalej wskazano, że w obrocie prawnym obowiązuje tylko postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. odmawiające uzgodnienia koncesji nr [...]. Odnośnie drugiej decyzji zatwierdzającej dodatek do części podstawowej planu ruchu "B" w formie nowej redakcji rozdziałów [...] i [...] podniesiono w uzasadnieniu odwołania, że została wydana także bez opinii Prezydenta Miasta K., który uzależnił jej sporządzenie od uzupełnienia występujących jego zdaniem braków w jej treści. W części [...] nie określono: miejsca wprowadzenia wód dołowych do [...], przewidywanych obniżeń, możliwości powstawania rozlewisk i przewidywanego kierunku działań kopalni. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art.64 ust.4 i art.65 ust.2 ustawy Prawo geologiczne... oraz § 18 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Prezydenta Miasta K. w obu sprawach. W uzasadnieniu organ stwierdził, że interes prawny Gminy K. został błędnie wywiedziony z praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej (bez wskazania konkretnej nieruchomości), a także z ogólnie przywołanych przepisów art.6 i art.7 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów Prawa geologicznego i górniczego, a także prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) czy wskazanie na ochronę środowiska, przyrody na terenie miasta, infrastrukturę i gospodarkę wodną.. Organ odwoławczy przed rozpoznaniem odwołań poddał kontroli legitymację prawną podmiotu, który je złożył. Podmiotem uprawnionym z mocy art.127 § 1 Kpa jest strona bądź podmiot na prawach strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Oceniając legitymację procesową Gminy K. organ odwoławczy podpierając się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że nie wykazała ona własnego interesu prawnego dającego jej przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż niemożliwym jest wyprowadzenie go z prawa własności do nieruchomości objętych możliwymi wpływami robót górniczych prowadzonych przez "B" Dalej organ zauważył, iż eksploatacja górnicza prowadzona jest w oparciu o zatwierdzony plan ruchu zakładu górniczego i dotyczy złoża kopaliny, które zgodnie z obowiązującym prawem nie stanowi części składowej nieruchomości gruntowej i którego właścicielem jest Skarb Państwa.. Tym samym właściciele nieruchomości położonych nad złożem nie mają interesu prawnego, który dawałby im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. W jego opinii posiadają oni interes faktyczny, który nie uprawnia do wniesienia odwołań, ale stosownie do art.99 Prawa geologicznego żądania od przedsiębiorcy prowadzącego taki zakład podjęcia działań zmierzających do zapobieżenia szkodom związanym z prowadzeniem zakładu górniczego. Nie wynika również interes prawny Gminy z art. 6 i art.7 ustawy o samorządzie gminnym, które określają zadania i ogólne jej kompetencje oraz z innych obowiązujących w chwili wydawania zaskarżonych decyzji przepisów prawa, a tym bardziej z kompetencji gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent K. skargą z dnia [...] r. wniesioną do Naczelnego Sadu Administracyjnego wnioskował o uchylenie decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. umarzającej postępowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, że w przedmiotowej decyzji nie odniesiono się do meritum spraw, a skupiono się na rozważaniach dotyczących interesu prawnego Gminy K.-miasta na prawach powiatu, dającego jej przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącego wbrew intencji ustawodawcy zatwierdzono zmiany w planie ruchu zakładu górniczego bez przedłożenia opinii samorządu terytorialnego oraz bez wyczerpującej prognozy wpływu działalności górniczej na przeobrażenia w środowisku, problemów ochrony środowiska wraz z obiektami budowlanymi i zamierzeń w zakresie zapobiegania i ograniczania szkód. Interes prawny Gminy K. jest zaś niepodważalny, a wynika z praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenach oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej, przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i potrzeby ochrony majątku gminy i mieszkańców, ochrony środowiska, przyrody miasta i gospodarki wodnej. Nadto na poparcie swojego stanowiska wskazano kilka wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w postępowaniach, w których interes prawny gminy został uznany i występowała na prawach strony. Sprawy te dotyczyły koncesji i utworzenia obszaru górniczego oraz zabezpieczenia potrzeb wspólnoty samorządowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, gdyż przy braku legitymacji do wniesienia odwołania zarzut braku odniesienia do treści zatwierdzonych dodatków należał uznać za chybiony. Podtrzymał twierdzenie, że skarżąca nie udowodniła swojego własnego interesu prawnego lub obowiązku dającego jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, a przywołane wyroki uznał za nietrafne i podkreślił, że uznanie gminy za stronę w jednym postępowaniu nie daje jej automatycznie przymiotu strony w innym. Swoje stanowisko przedstawił również "A" SA będący jako przedsiębiorca –wnioskodawca bezsporną stroną postępowania na gruncie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, która zainicjowała postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wnosząc o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź oddalenie jako bezzasadnej. Dwoistość wniosku wynikała z kluczowego problemu legitymacji Miasta K. jako strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Prezesa WUG. Strona podzieliła w tym przedmiocie stanowisko organu I i II instancji. Z ostrożności procesowej wskazał na brak merytorycznej zasadności skargi, gdyż stosownie do art.64 ust.5 prawa geologicznego zatwierdzenie planu wymaga opinii organu wykonawczego gminy, która powinna być wyrażona w terminie 14 dni, pod rygorem domniemania zgody. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji administracyjnej nie jest legitymowany do badania formalnej poprawności złożonego wniosku, który miał charakter wyłącznie porządkujący, dostosowanie redakcji dotychczasowego planu do wymagań nowych przepisów wykonawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r.i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.s.a.). Sądy administracyjne stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że kontroli podlega materialna i proceduralna prawidłowość zaskarżonej do sadu decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt1 p.s.a. sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r.(OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4, poz.119), chociaż nie posiada mocy wiążącej dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zwiera w pełni akceptowany przez Sąd pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Stwierdzenie powyższe jest istotne ze względu na prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że stosownie do art.64 Prawa geologicznego i górniczego prawa strony przysługują jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. Skład orzekający w całości podziela ten pogląd (zobacz wyrok z dnia 23 czerwca 1999r.-II SA/ Ka 1546/97, wyrok z dnia 29 sierpnia 2000r. sygn.akt II SA/Ka 1650/99, nie publikowane). Należy podkreślić, że kontrola sądowa w niniejszej sprawie odnosi się do oceny braku przymiotu strony skarżącej, a zakres rozpoznania ogranicza się również do tej kwestii i z tej racji nie mają znaczenia pozostałe argumenty merytoryczne podnoszone przez skarżącą. Ustalenia wymaga czy Prezydent wniósł odwołanie imieniem własnym czy Gminy, a jeżeli Gminy to czy może być ona stroną w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu. Za trafne należy uznać postępowanie organu, który przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania powziął wątpliwość czy pochodzi od osoby uprawnionej. Nie znalazł takiej legitymacji we wskazanym przepisie ustawy szczególnej- Prawo Geologiczne. Odwołał się zatem słusznie do pojęcie strony definiowanego w art. 28 k.p.a, według którego jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kodeks nie definiuje jednak pojęcia interesu prawnego. Pomocna pozostaje ugruntowana w orzecznictwie sądowym i doktrynie wykładnia utożsamiająca interes prawny z prawnie chronionym interesem, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany przy pomocy decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, lub jednostki organizacyjnej wymienionej w art. 29 k.p.a, nie pozwala na uznanie jej za stronę. Prawo geologiczne uzależnia zatwierdzenie planu (dodatku do planu) od przedłożenia przez wnioskodawcę (przedsiębiorcę) opinii właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta) jako organu wykonawczego gminy, ale nie precyzuje, jakie sprawy mają być przedmiotem tej opinii. Według poglądu zawartego w Komentarzu do ustawy Prawo geologiczne i górnicze (A.Lipiński i R. Mikosz- Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2003), generalnie chodzi o wszystkie kwestie należące do zadań własnych gminy pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem planu (w szczególności ładu przestrzennego i ochrony środowiska). W tych ramach wójt (prezydent) może zgłaszać zastrzeżenia do treści planu. Autorzy wykluczają uprawnienie do kwestionowania treści planu min. ocenę wadliwości decyzji koncesyjnej czy brakiem sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego, należy uznać legitymację Prezydenta Miasta K. do wniesienia odwołania imieniem Gminy Miasta K.. Nie pozostaje to stwierdzenie w sprzeczności z poglądem organy odwoławczego, który czynił takie założenia i nie negował słuszności przyjętego stanowiska. Następną kwestią pozostaje wykazanie przez gminę interesu prawnego, który winien wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego pozostających w związku z wydaną decyzją. Skarżąca w odwołaniu wywodziła swój interes prawny z praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenach objętych planem ruchu, ustawy o samorządzie gminnym i prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i potrzeby ochrony majątku gminy i mieszkańców, ochrony środowiska, przyrody i gospodarki wodnej, a w szczególności z przyznania jej przymiotu strony w innych postępowaniach prowadzonych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczących min. koncesji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podejmuje polemiki z poglądem skarżącej, iż posiada ona przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym. Stosownie do art. 15 pkt 1 Prawa geologicznego z uwzględnieniem zapisów art.16 pkt 5 który stwierdza, że udzielenie koncesji wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie posiada go prezydent miasta jako organ współdziałający przy jej wydaniu. Opinia nie ma charakteru wiążącego i nie ma przeszkód do podjęcia decyzji wbrew stanowisku organu opiniującego. Ustawa odróżnia także opinię organu współdziałającego od uzgodnienia z takim organem. Tylko uzgodnienie wymaga zgody. Organy współdziałające w postępowaniu koncesyjnym nie mogą jednocześnie być stronami postępowania (art.28 k.p.a.). Dotyczy to min. organów samorządu terytorialnego, które w tym postępowaniu wypowiadają się w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej, w kwestiach dotyczących prawem chronionych praw i obowiązków. Mimo, to organ współdziałający nie staje się w ten sposób stroną postępowania i nie może się odwołać od decyzji koncesyjnej. Ocena ta nie budzi wątpliwości w judykaturze NSA. Może to uczynić imieniem gminy, po uprzednim wykazaniu jej interesu prawnego na konkretnej normie prawa materialnego, zobacz wyrok z dnia 24 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/ Ka 2120/00( nie publ.). Interes gminy w rozumieniu art.28 k.p.a w sprawie o wydanie koncesji wynika min. z jej praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej. W niniejszej sprawie, rozpatrywanej w związku z art. 64 ustawy Prawo geologiczne Gminie K. prawo strony również nie przysługuje i aby taki przymiot uzyskać musi wykazać swój interes prawny stosownie do art.28 k.p.a. Sąd podziela poczynione w tym zakresie ustalenia organu odwoławczego, które skutkowały umorzeniem postępowania odwoławczego Za chybione należy uznać argumenty skarżącej sugerujące naruszenie przysługującego jej prawa w odniesieniu do jej ogólnie wskazanego prawa własności nieruchomości. Argument ten jest zasadny wyłącznie na etapie uruchamiania zakładu górniczego (uzyskiwania koncesji). Sama eksploatacja złoża kopaliny, która nie stanowi części składowej nieruchomości i jest własnością Skarbu Państwa (art.7 ust.1 Prawa geol.) nie oznacza naruszenia własności nieruchomości nad nim położonej. Z kolei zagrożenie wiążące się z ruchem zakładu górniczego też nie daje właścicielowi konkretnej nieruchomości prawa strony w postępowaniu koncesyjnym, jak i w kolejnych postępowaniach administracyjnych poprzedzających ruch zakładu górniczego. Przysługują im jedynie uprawnienia z Działu V ustawy Prawo geologiczne "Stosunki sąsiedzkie i odpowiedzialność za szkody" (zobacz wyrok NSA z dnia23 czerwca 1999r. sygn. akt II SA 1546/97, nie publikowany). W innym wyroku z dnia 31 stycznia 1995r. (II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33) Sąd ten wyraził pogląd, że z faktu przyznania gminie kompetencji do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić jej uprawnienia do zaskarżenia decyzji administracyjnej naruszających ustalenia tego planu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości powyższy pogląd. Nie dopatrzono się także uzasadnienia interesu prawnego Gminy Miasta K. z jej uprawnień ustawowych określonych art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w szczególności zadania własne gminy obejmują min. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej i nie znajdują odniesienia do przedmiotu niniejszej sprawy. Przepis ten wyznacza kierunki działania organów gminy, których cel określa ustawodawca jako zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Gmina nie wskazała jednak jakichkolwiek okoliczności uzasadniających jej twierdzenie, że zatwierdzone dodatki do planu ruchu ‘B" naruszają bądź pozostają w sprzeczności z jej zadaniami określonymi w art. 7 ust.1 wskazanej ustawy. Reasumując poczynione ustalenia Sąd orzekający nie uznał zasadności argumentów skarżącej, co do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.