II SA/Ka 490/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Anna Apollo, WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant st. sekr. Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. nr [...], na podstawie art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) i przepisów zarządzenia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 20 czerwca 1994 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (M.P. Nr 38, poz. 325) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatwierdził plan ruchu – część szczegółowa "A" SA w O. na lata 2002 – 2004. W uzasadnieniu wskazano, że została ona wydana na wniosek Prezesa Zarządu Kopalni "A" SA z dnia [...] 2001 r. nr [...] negatywnie zaopiniowany przez Zarząd Gminy G. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] z uwagi na jego niezgodność z warunkami eksploatacji określonymi w uchwale Nr X/41/91 Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 1991 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. Podkreślono, że opinia nie konkretyzowała na czym owa niezgodność polegała, a z poczynionych ustaleń faktycznych wynikało, że była ona następstwem nie zrealizowania zobowiązania ujętego w § 2 powołanej uchwały Gminy w zakresie przystosowania będącej w chwili jej podjęcia w budowie "A" do przyszłej eksploatacji z zastosowaniem podsadzki. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił opinii Wójta Gminy G., ponieważ istotnym zmianom uległy plany eksploatacji złoża węgla kamiennego czynione na etapie budowy kopalni w stosunku do aktualnego projektu zagospodarowania złoża węgla kamiennego "A" zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] r. W części dotyczącej Gminy G. zaprojektowano eksploatację tylko jednego pokładu [...] obejmującą wpływami Sołectwo C., nad którym znajdują się pola uprawne, łąki, pastwiska oraz w niewielkim zakresie tereny z zabudową niskokondygnacyjną, jednorodzinną. Zdaniem organu wpływy z projektowanej eksploatacji nie naruszają warunków koncesji nr [...] w zakresie wydobywania kopalin w sposób zgodny z wymogami środowiska oraz nie naruszają przeznaczenia terenów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prezes Zarządu "A" wyjaśnił, że rolę podsadzki pełnić będzie mieszanina popiołów lotnych i odpadów poflotacyjnych, którą zostaną wypełnione pustki poeksploatacyjne, co dodatkowo zmniejszy negatywny wpływ na środowisko naturalne. W szczególności wskazano, że nie uwzględniono negatywnej opinii Wójta, gdyż treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., który nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych w rozumieniu art. 53 Prawa geologicznego i górniczego (dalej Prawo geologiczne). Określa on jedynie kierunek działań, jakie należy podjąć w fazie budowy kopalni. Nie oznacza to, że eksploatacja złoża musi być prowadzona przez przedsiębiorcę wyłącznie systemem podsadzki, ani nie zakazuje prowadzenia eksploatacji z zawałem stropu uzasadnionej względami technicznymi czy ekonomicznymi. Taka interpretacja zapisów uchwał Rady Gminy G. uniemożliwiałaby przedsiębiorcy (kopalni) realizację uprawnień wynikających z koncesji. Od powyższej decyzji odwołała się reprezentowana przez Wójta Gmina G. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 64 ust. 4 i 5 ustawy Prawo geologiczne Prezes Wyższego Urzędu Górniczego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podkreślił, że warunkiem wszczęcia administracyjnego postępowania odwoławczego i w konsekwencji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia jest wniesienie odwołania przez stronę. Jest oczywistym, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności bada legitymację podmiotu wnoszącego odwołanie. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie stosowne do treści art. 64 ustawy Prawo geologiczne prawa strony przysługują jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. Nie posiada przymiotu strony wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który z racji opiniowania zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego jest współdecydentem w wydaniu decyzji i z tej przyczyny nie może podejmować działań zmierzających do jej wzruszenia. Nie ma tutaj znaczenia treść wydanej przez niego opinii. Zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja faktyczna zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż odwołanie wniósł i podpisał Wójt Gminy w imieniu własnym. Stwierdzenie to oparto na tytule pisma z dnia [...] 2001 r. cytuję "Odwołanie Wójta Gminy G. od...", który w sposób jednoznaczny określa podmiot wnoszący odwołanie. Bez znaczenia w tej kwestii jest użyte w jego uzasadnieniu sformułowanie "Gmina G. wnosi odwołanie". Tym samym odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony i nie mogło odnieść skutków prawnych. Wskazano nadto, że gdyby uznać, iż odwołanie wniósł Wójt imieniem Gminy to musiałaby ona wykazać własny interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, który może wynikać wyłącznie z konkretnych przepisów prawa materialnego pozostających w bezpośrednim związku z wydaną decyzją. W odwołaniu nie wskazano żadnego przepisu prawa materialnego, uprawniającego gminę do wniesienia odwołania. Podsumowując poczynione ustalenia odnośnie dopuszczalności wniesionego odwołania organ odwoławczy podjął decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Skargą z dnia [...] r. Gmina G. reprezentowana przez Wójta J. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając wydanie jej z obrazą prawa materialnego, w oparciu na błędnych ustaleniach faktycznych co do podmiotu wnoszącego odwołanie oraz naruszeniem prawa procesowego poprzez niewłaściwą interpretację art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano na art. 31 ustawy z dnia 31 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) o samorządzie gminnym (dalej ustawy o samorządzie), który upoważnia wójta do reprezentowania gminy na zewnątrz. Dla skarżącej bezspornym jest, że odwołanie zostało wniesione przez Wójta jako reprezentanta Gminy G.. Wskazano tu na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] o wniesieniu odwołania od decyzji Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia [...] r. Za chybiony uznano zarzut niemożności samodzielnego podpisywania odwołań przez wójta gminy oraz braku wykazania przez Gminę interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. Interes prawny Gminy wynikał z obowiązującego prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (opublikowany w Dz. Urz. Wojewody Katowickiego z 1991 r. nr 9, poz. 142) uchwalony wskazaną w odwołaniu Uchwłą Nr X/41/91. Z powyższych racji Gmina wywodziła swój przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji powinien przestrzegać obowiązującego prawa, a takim jest uchwała Rady Gminy G. zatwierdzająca miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, która w § 2 nakazuje ... bezwzględne przystosowanie będącej w budowie "A" do przyszłej eksploatacji z zastosowaniem podsadzki oraz uwzględnieniem dodatkowych zabezpieczeń przed zasadniczymi zmianami istniejącej hipsometrii terenów w rejonie wsi: C., B. i O.". Dodatkowo, zgodnie z zapisem pkt 5c i koncesji nr [...] z dnia [...] r. Kopalnia została zobowiązana do wydobywania kopalin w sposób zgodny z wymogami ochrony środowiska określonymi w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w sposób nie naruszający określonego tym planem przeznaczenia terenu oraz do stosowania systemów eksploatacji ograniczających powstawanie szkód górniczych. Dalej skarżąca wywodzi, że obowiązujące od 1994 r. Prawo geologiczne nakazało opracowanie planu zagospodarowania terenu górniczego, który to obowiązek stosownie do zapisów uchwalonej później ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym spoczywa na gminie. Plan zagospodarowania terenu górniczego podlega uzgodnieniu z okręgowym urzędem górniczym, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego tylko jego zaopiniowaniu. Z powyższej regulacji prawnej Gmina wywodzi, że uchwalony w 1991 r. plan zagospodarowania przestrzennego posiadał elementy planu zagospodarowania terenu górniczego, a więc jest prawem miejscowym, które powinni przestrzegać w swoich działaniach wszyscy, w tym Okręgowy Urząd Górniczy w G.. Odpowiadając na skargę Wyższy Urząd Górniczy wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie podtrzymując motywy, na których została wydana zaskarżona decyzja. Podkreślił, że dopiero do skargi została dołączona uchwała zobowiązująca Zarząd Gminy do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. i zasadne było badanie przez organ odwoławczy legitymacji wójta do jego wniesienia. Za błędne uznał przekonanie Gminy G. o wykazaniu swego interesu prawnego i uprawnień do zaskarżenia decyzji administracyjnych naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywodzonych z posiadanej kompetencji do jego uchwalania. Na koniec wskazał, że Gmina G., wbrew swoim twierdzeniom nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, którego ustawowy obowiązek sporządzenia istnieje od 4 marca 1995 r. stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że pominęła w swoich wywodach zapis pkt 2 koncesji nr [...], który zobowiązuje przedsiębiorcę do prowadzenia eksploatacji w oparciu o zatwierdzony projekt zagospodarowania złoża. Tymczasem aktualnie obowiązujący projekt, uzupełniony dodatkiem nr [...] zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] r. [...] w pkt 7.1.2. przewiduje prowadzenie eksploatacji pod terenami Gminy G. systemem ścianowym z zawałem stropu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.s.a.). Sądy Administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że kontroli podlega materialna i proceduralna prawidłowość zaskarżonej do sądu decyzji. W niniejszej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego nie narusza prawa. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podkreślić, że kontrola sądowa w niniejszej sprawie odnosi się do decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z powodu braku przymiotu strony. Zakres rozpoznania ogranicza się zatem do tej kwestii i z tej racji nie mają znaczenia pozostałe argumenty merytoryczne podnoszone przez skarżącą. Rozważenia wymaga tym samym kwestia czy Wójt wniósł odwołanie imieniem własnym czy Gminy, a jeżeli Gminy to czy może być ona stroną w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu. Za trafne należy uznać postępowanie organu, który przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania powziął wątpliwość czy pochodzi od osoby uprawnionej. Stosownie do art. 64 Prawo geologiczne i górnicze prawa strony przysługuje jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. W powyższym zakresie Sąd orzekający w całości podziela poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1546/97 oraz z dnia 29 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1650/99, nie publ. Pojęcie strony definiuje art. 28 Kpa według, którego jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak słusznie zauważył Sąd w uzasadnieniu powyższych wyroków, kwestia obowiązku w stosunku do skarżącej nie wchodzi w grę, pozostaje więc do oceny problem interesu prawnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie definiuje jednak tego pojęcia. Pomocna pozostaje ugruntowana w orzecznictwie sądowym i doktrynie wykładnia utożsamiająca interes prawny z prawnie chronionym interesem, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany przy pomocy decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, lub jednostki organizacyjnej wymienionej w art. 29 Kpa, nie pozwala na uznanie jej za stronę. Ze względu na szczególne uregulowania Prawa geologicznego nie ma możliwości na jego podstawie przyznać przymiotu strony innemu podmiotowi niż wnioskodawca. Możliwe jest natomiast uzyskanie takiego przymiotu przez wykazanie swojego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Prawo geologiczne uzależnia zatwierdzenie planu (dodatku do planu) ruchu zakładu górniczego od przedłożenia przez wnioskodawcę (przedsiębiorcę) opinii właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta) jako organu wykonawczego gminy. Prawo geologiczne nie precyzuje, jakie sprawy mają być przedmiotem tej opinii. Według poglądu zawartego w Komentarzu do ustawy Prawo geologiczne i górnicze (A.Lipiński i R.Mikosz – Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2003, str. 296), generalnie chodzi o wszystkie kwestie należące do zadań własnych gminy pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem planu (w szczególności ładu przestrzennego i ochrony środowiska). W tych ramach wójt może zgłaszać zastrzeżenia do treści planu. Autorzy wykluczają uprawnienie do kwestionowania treści planu m.in. ocenę wadliwości decyzji koncesyjnej. W świetle powyższego, należy uznać legitymację Wójta do wniesienia odwołania imieniem Gminy G.. Należy zauważyć, iż organ czynił takie założenia i nie wykluczał przyjętego stanowiska. Następną kwestią pozostaje wykazanie przez gminę interesu prawnego, który winien wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego pozostających w związku z wydaną decyzją. Skarżąca w odwołaniu upatrywała swoich uprawnień w naruszeniu jej zdaniem przez organ wymogów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest przepisem prawa miejscowego. Należy zauważyć, iż ustawodawca zgodnie z art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego tylko udzielenie koncesji obarczył wymogiem uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego, określając przesłanki tego uzgodnienia w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 64 ust. 1 na podstawie warunków określonych w koncesji, ustaleń planu, o którym mowa w art. 53 oraz projektu zagospodarowania złoża przedsiębiorca sporządza plan ruchu dla każdego zakładu górniczego. Skoro w postępowaniu o udzielenie koncesji właściwy organ samorządu terytorialnego uzgadniał ją na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nieracjonalnym byłoby powielanie tej samej procedury na etapie postępowania prowadzonego m.in. na podstawie koncesji, a zmierzającego do zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego (nie publikowany wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2120/00). W innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1995 r. (II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33) przywołanym przez organ w odpowiedzi na skargę wskazano, że z faktu przyznania gminie kompetencji do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić jej uprawnienia do zaskarżenia decyzji administracyjnej naruszających ustalenia tego planu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości powyższy pogląd. Nie dopatrzono się także uzasadnienia interesu prawnego Gminy G. z jej uprawnień ustawowych określonych art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w szczególności zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej i nie znajdują odniesienia do przedmiotu niniejszej sprawy. W stanie faktycznym brak jest dowodów świadczących o tym, że zamierzone plany ruchu kolidują z zadaniami organu przewidzianymi w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, czy też interesem prawnym Gminy G.. Brak jest dowodów świadczących o tym, że wspomniane zamierzenia są sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Reasumując poczynione ustalenia Sąd orzekający nie uznał zasadności argumentów skarżącej co do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.