II SA/Ka 549/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent stażysta Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C. przekształcił prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] o pow. [...] m2 , położonej w C., przysługujące W.M. w prawo własności. W wykonaniu uchwały z dnia [...]r. nr [...] Zarząd Miasta C. pismem z dnia [...] r. wniósł o wznowienie powyższego postępowania administracyjnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. sygn. akt K 8/98 orzekającym o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art.1 ust.2a, art.5 i 5a oraz art.6 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. z 1999r. Nr 65 poz.746/. Burmistrz Miasta C. postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art.145a w zw. z art.147 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. Następnie organ ten po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w części ustalającej opłaty w sprawie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności oraz ustalił opłatę w kwocie [...] zł, płatną w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art.151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.145 kpa oraz art.1 ust.2, art.2 ust.1 pkt 2 i ust.2, art.4a ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U.z 2001r. Nr 120 poz.1299/. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na konieczność uchylenia w części decyzji, wydanej na podstawie przepisów, które utraciły moc w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. /Dz.U. Nr 28, poz.352/ i ponowne określenie opłaty w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy. W odwołaniu od decyzji Prokurator Rejonowy w C. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania wznowieniowego, zarzucając rażące naruszenie art.6 kpa i art.147 kpa poprzez wznowienie postępowania bez wymaganego żądania strony którą nie może być Zarząd Gminy C. jako organ tej Gminy. W tym względzie Prokurator odwołał się do stanowiska NSA zaprezentowanego w uchwale NSA z dnia 9 października 2000r. ONSA 2001/1/17/. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.105 kpa, uchyliło decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie wznowieniowe. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek o wznowienie postępowania złożył bowiem podmiot, który nie jest stroną, czyli Gmina /Miasto C./ reprezentowana przez zarząd. Organ II instancji uznał, iż stroną w postępowaniu nie może być ani organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydania decyzji administracyjnej ani też Gmina, której organ orzeka w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy uprawnienia wladne wykonuje z funkcji własnych, bądź zleconych. Stąd też odwołanie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Gmina C. reprezentowana przez Zarząd Miasta wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżąca podniosła, iż gmina działa przez swoje organy, zaś właściwym do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania był Zarząd zgodnie z treścią art.25 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto, w świetle art.29 kpa, stronami mogą być również jednostki organizacyjne, a więc organy gminy. Realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 8/98 mogła zaś nastąpić wyłącznie w sposób dokonany decyzją Burmistrza Miasta. W odpowiedzi na skargę Prezes SKO wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty należało podzielić. Zgodnie z treścią art.147 zd.2 kpa, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a kpa, a więc w sytuacji orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, następuje tylko na żądanie strony. Pojęcie strony postępowania reguluje zaś przepis art.28 kpa, stanowiący iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywodzony z konkretnego przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego może być w szczególności przymiot właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne. Żaden przepis prawa nie pozbawia legitymacji procesowej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest mienie stanowiące jej własność i to nawet wówczas, gdy z powodu oddania w użytkowanie wieczyste nie wchodzi do gminnego zasobu nieruchomości /art.24 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 46 poz.543 ze zm./. Zgodnie z art.11 ust.1 cyt. ustawy, organem reprezentującym jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zagospodarowania nieruchomości były zaś ich zarządy /wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji/. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż gmina nie może być stroną w postępowaniu, w którym jej organ orzeka w sprawie w indywidualnej. Żądanie wznowienia postępowania nie pochodziło zaś od organu lecz Gminy C. reprezentowanej przez Zarząd, który w imieniu Gminy dokonał czynności procesowej stąd też nie ma potrzeby odnoszenia się do takiego przypadku. Odmienny pogląd organu II instancji oparty został na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000r. sygn.akt OPK 14/00 /ONSA 2001/1/17/. W motywach uchwały podniesiono m.in. iż gmina wydająca przez swoje organy decyzje administracyjne działa jako jeden z elementów państwa i w takiej roli organu nie ma miejsca na jej własny interes prawny lub obowiązek, gdyż wówczas organ administracji publicznej stawałby się "sędzią we własnej sprawie". Nie sposób jednak nie zauważyć, iż skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03/ONSA 2003/4/115/, wyraził pogląd, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu , a jednocześnie sprawujący funkcję Starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art.24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych urzędów miasta. W motywach uchwały przywołano m.in. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001r. sygn.akt III RN 189/01, OSN APiUS 2002/8/177 oraz z dnia 13 czerwca 2002r. sygn. akt III RN 24/02 /niepubl./, w których jednocześnie opowiedziano się za legitymacją procesową gminy w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej jej własność. Analizując różne stanowiska prezentowane w orzecznictwie i literaturze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podzielić należy pogląd co do istnienia przymiotu strony gminy w każdej sprawie, w której postępowanie prowadzone jest w celu pozbawienia lub uszczuplenia własności nieruchomości. Inne rozumowanie byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby ustawodawca wyraźnie określił krąg stron postępowania, wyłączając gminę /jednostki samorządu terytorialnego/. Skoro prawnie dopuszczalna jest instytucja wyłączenia organu w takim przypadku w trybie art.24 § 1 ust.1 i 4 kpa, odpada przeciwna argumentacja, zawarta w uchwale, na której oparł się organ odwoławczy. Prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej, Stąd też organy stanowiące tych jednostek uprawnione są do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego /art.191 ust.1 pkt 3 Konstytucji/. Już w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 12 kwietnia 2000r. sygn. akt K. 8/98/ OTK 2000/3/87/. Stwierdzono, że będące skutkiem zaskarżonej ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 120, poz.1299 ze zm./, przekształcenie prawa niewątpliwie dotyczy spraw objętych działaniem gmin, gdyż wpływa na stan przysługującego im mienia. Trybunał Konstytucyjny wskazał też na fakt, iż gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego, gdy chodzi o majątek służący celom gospodarczym np. nieruchomości, zaś osobowość prawna gmin jest powiązana z przysługująca im własnością i innymi prawami majątkowymi np. opłatami z tytułu użytkowania wieczystego, Konstytucyjna ochrona własności odnosi się także do gmin. Aczkolwiek przywołanym wyrokiem TK orzeczono o niezgodności z Konstytucją tylko niektórych przepisów ustawy z 1997r., a mianowicie tych, które dotyczyły opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, ze skoro opłaty te stanowiły inne prawa majątkowe i były funkcjonalnie związane z prawem własności, przysługującym gminie, odmowa przyznania gminie statusu strony w rozumieniu art.147 zd.2 kpa, godziłaby w istotę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i jego powszechnie obowiązującą moc. Nadto, w toku postępowania zwyczajnego, skarżącej Gminie przysługiwał przymiot właściciela nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne, co przemawia za przyjęciem konsekwencji, iż prawa strony rozciągają się na prawo żądania wdrożenia postępowania wznowieniowego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż żądanie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie pochodziło od strony przy założeniu że przymiot taki przysługuje Gminie C. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał też znaczenia fakt, iż wydano postanowienie o wznowieniu postępowania dopiero w dniu [...] r. Istotne jest bowiem, że wniosek złożono w dniu [...]r., tj. w terminie 1 miesiąca od wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 14 kwietnia 2000r. Nr 28, poz.352 / art.145a § 2 kpa w zw. z art.190 ust.3 Konstytucji/. Stwierdzając zatem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do żądania zasądzenia przez stronę skarżącą kosztów postępowania wygasło zgodnie z treścią art. 210 § 1 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien zatem podjąć działania w celu załatwienia sprawy w trybie art. 26 kpa po wyłączeniu organu I instancji – Burmistrza Miasta C. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż w świetle art.151 §1 kpa, brak jest podstaw prawnych do uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej jedynie w części i w tym zakresie wydanie nowej decyzji częściowej. Granice postępowania wznowieniowego wyznacza bowiem zakres sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie uwzględnić jednak należy fakt upływu 5-letniego terminu od doręczenia decyzji /art.151 § 2 kpa w zw. z art.146 § 1 kpa/ co wyklucza już możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej, dopuszczając jedynie wydanie orzeczenia o niezgodności z prawem. S/G