II SA/Ka 551/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent – stażysta Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie może być wykonywana. Wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. Nr 123 poz. 787 ze zm. – zwanej dalej ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności/ oraz art. 104 Kpa decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] przekształcono na rzecz A.Ż. c. E. i E. i J. Ż. s. S. i E. – w ustawowej wspólności, prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. [...], o powierzchni [...] m2, położonej w C. przy ul. [...], dla której w Sądzie Rejonowym w C. prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Jednocześnie decyzją tą ustalono opłatę za dokonane przekształcenie – w kwocie [...] zł. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności. We wniosku z dnia [...] r. Zarząd Miasta C. powołując się na swoją uchwałę z dnia [...] r. nr [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta C. o wznowienie postępowania zakończonego m.in. w/w decyzją z dnia [...] r. – w celu wydania decyzji zmieniającej wysokość naliczonej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uwzględnieniu tego wniosku Burmistrz Miasta C. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 149 i art. 150 Kpa w zw. z art. 145a Kpa wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu tego orzeczenia powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K. 8/98, którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 1 ust. 2a, art. 5 ust. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /jednolity tekst z 1999 r. Nr 65 poz. 746/, które stanowiły podstawę wydania objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145a Kpa uchylił swoją wcześniejszą w/w decyzję z dnia [...] r. "w części dotyczącej ustalenia opłat" za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności objętej tą decyzją działki i ustalił opłatę za to przekształcenie w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K. 8/98 /Dz.U. Nr 28, poz. 352/ utraciły moc obowiązujące dotychczasowe przepisy na podstawie których określono wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nowa wysokość tej opłaty została ustalona zgodnie z art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. Nr 46 z 2000 r. poz. 543/ w oparciu o wartość rynkową objętej przekształceniem działki określoną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] r. W odwołaniu od tej decyzji Prokurator Rejonowy w C. domagał się jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Zarzucił iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 147 Kpa przez jej podjęcie w postępowaniu wznowionym bez wymaganego żądania strony. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że zgodnie z treścią art. 145a ust. 2 Kpa wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145a ust. 1 Kpa jest możliwe tylko na żądanie strony. Żądania takiego nie mogła zaś stanowić zdaniem Prokuratora uchwała Zarządu Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...]. Zarząd Gminy C. nie może być bowiem "stroną" w tym postępowaniu administracyjnym. W tym względzie Prokurator powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 /ONSA 2001/1/17/. W konsekwencji skoro nie było żądania strony to do wznowienia postępowania doszło z rażącym naruszeniem art. 147 Kpa. W konsekwencji z rażącym naruszeniem prawa doszło też do wydania kwestionowanej odwołaniem decyzji. Wznowione bezpodstawnie postępowanie powinno bowiem zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Po rozpoznaniu tego odwołania zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kpa, uchyliło decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie wznowieniowe. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek o wznowienie postępowania złożył bowiem podmiot, który nie jest stroną, czyli Gmina /Miasto C./ reprezentowana przez Zarząd. Organ II instancji uznał, iż stroną w postępowaniu nie może być ani organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydania decyzji administracyjnej ani też gmina, której organ orzeka w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy uprawnienia władcze wykonuje z funkcji własnych, bądź zleconych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina C. reprezentowana przez Zarząd wniosła o uchylenie w/w decyzji SKO. Skarżąca podniosła, iż gmina działa przez swoje organy, zaś właściwym do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania był Zarząd zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto w świetle art. 29 Kpa, stronami mogą być również jednostki organizacyjne, a więc organy gminy. Realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 8/98 mogła zaś nastąpić wyłącznie w sposób dokonany decyzją Burmistrza Miasta. W odpowiedzi na skargę Prezes SKO wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty należało podzielić. Zgodnie z treścią art. 147 zd. 2 Kpa, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a Kpa a więc w sytuacji orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, następuje tylko na żądanie strony. Pojęcie strony postępowania reguluje zaś przepis art. 28 Kpa, stanowiący iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny może być przy tym wywodzony z konkretnego przepisu prawa materialnego /zobacz w tym względzie m.in. uzasadnienie uchwały NSA: z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96 – ONSA z 1997 r. z. 3 poz. 102/. Źródłem interesu prawnego może być w szczególności przymiot właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne. Żaden przepis prawa nie pozbawia legitymacji procesowej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania gminy jest mienie stanowiące jej własność i to nawet wówczas, gdy z powodu oddania w użytkowanie wieczyste nie wchodzi do gminnego zasobu nieruchomości /art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./. Zgodnie z art. 11 ust. 1 cyt. ustawy /a nie jak błędnie stwierdzono w skardze zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 tej ustawy/ organem reprezentującym jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania takimi nieruchomościami były zaś ich zarządy /wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji/. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż gmina nie może być stroną w postępowaniu, w którym jej organ orzeka w sprawie indywidualnej. Żądanie wznowienia postępowania nie pochodziło zaś od organu lecz Gminy C. reprezentowanej przez Zarząd, który w imieniu Gminy dokonał czynności procesowej, stąd też nie ma potrzeby odnoszenia się do takiego przypadku. Odmienny pogląd organu II instancji oparty został na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 /ONSA 2001/1/17/. W motywach uchwały podniesiono m.in. iż gmina wydająca przez swoje organy decyzje administracyjne działa jako jeden z elementów państwa i w takiej roli organu nie ma miejsca na jej własny interes prawny lub obowiązek, gdyż wówczas organ administracji publicznej stawałby się "sędzią we własnej sprawie". Nie sposób jednak nie zauważyć, iż skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 /ONSA 2003/4/15/, wyraził pogląd, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych urzędów miasta. W motywach uchwały przywołano m.in. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt III RN 189/01,OSNAPiUS 2002/8/177 oraz z dnia 13 czerwca 2002 r. sygn. akt III RN 24/02 /niepubl./, w których jednoznacznie opowiedziano się za legitymacją procesową gminy w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej jej własność. Wcześniej takie też jednoznacznie w tym względzie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 /OSNAP Nr 1/2002 poz. 4/. Analizując różne stanowiska prezentowane w orzecznictwie i literaturze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podzielić należy pogląd co do istnienia przymiotu strony gminy w każdej sprawie, w której postępowanie prowadzone jest w celu pozbawienia lub uszczuplenia własności nieruchomości stanowiącej jej własność. Inne rozumowanie byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby ustawodawca wyraźnie określił krąg stron postępowania, wyłączając gminę /jednostki samorządu terytorialnego/. Przyjęcie w tym względzie stanowiska, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji naruszałoby nadto zdaniem Sądu zasady sformułowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasadę równości wobec prawa /art. 32/, zasadę prawa do sądu /art. 45/ oraz zasadę równej ochrony prawa własności /art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 165 ust. 1/. Skoro prawnie dopuszczalna jest instytucja wyłączenia organu w takim przypadku w trybie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, odpada przeciwna argumentacja, zawarta w uchwale, na której oparł się organ odwoławczy. Prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej. Stąd też organy stanowiące tych jednostek uprawnione są do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego /art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji/. Już w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K. 8/98 /OTK 2000/3/87/ stwierdzono, że będące skutkiem zaskarżonej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm./, przekształcenie prawa niewątpliwie dotyczy spraw objętych działaniem gmin, gdyż wpływa na stan przysługującego im mienia. Trybunał Konstytucyjny wskazał też na fakt, iż gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego gdy chodzi o majątek służący celom gospodarczym np. nieruchomości, zaś osobowość prawna gmin jest powiązana z przysługującą im własnością i innymi prawami majątkowymi, np. opłatami z tytułu użytkowania wieczystego. Konstytucyjna ochrona własności odnosi się także do gmin. Aczkolwiek przywołanym wyrokiem TK orzeczono o niezgodności z Konstytucją tylko niektórych przepisów ustawy z 1997 r., a mianowicie tych, które dotyczyły opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skoro opłaty te stanowiły inne prawa majątkowe i były funkcjonalnie związane z prawem własności, przysługującym gminie, odmowa przyznania gminie statusu strony w rozumieniu art. 147 zd. 2 Kpa, godziłaby w istotę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i jego powszechnie obowiązującą moc. Nadto, w toku postępowania zwyczajnego, skarżącej Gminie przysługiwał przymiot właściciela nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne, co przemawia za przyjęciem konsekwencji, iż prawa strony rozciągają się na prawo żądania wdrożenia postępowania wznowieniowego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż żądanie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie pochodziło od strony. Stwierdzając zatem naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w zw. z art. 97 § 1 i art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do żądania zasądzenia przez stronę skarżącą kosztów postępowania wygasło zgodnie z treścią art. 210 § 1 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania rozważy SKO w pierwszej kolejności czy nie zachodziły podstawy do wyłączenia organu I instancji do orzekania w przedmiotowej sprawie, a to wobec oczywistej sprzeczności interesów Gminy C. oraz uczestników postępowania A. i J. małżonków Ż.. Wreszcie wskazać przyjdzie, iż w świetle art. 151 § 1 Kpa, brak jest zdaniem Sądu podstaw prawnych do uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej jedynie w części i w tym zakresie wydanie nowej decyzji częściowej. Granice postępowania wznowieniowego wyznacza bowiem zakres sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie uwzględnić jednak należy fakt upływu 5-letniego terminu od doręczenia decyzji /art. 151 § 2 Kpa w zw. z art. 146 § 1 Kpa/. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał też znaczenia fakt wydania postanowienia o wznowieniu postępowania dopiero w dniu [...] r. Istotne jest bowiem, że wniosek złożono w dniu [...] r., tj. w terminie 1 miesiąca od wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 14 kwietnia 2000 r. Nr 28, poz. 352 /art. 145a § 2 Kpa w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji - dnia [...] r. była bowiem niedziela/. SJ/