II SA/Ka 368/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Szczepan Prax WSA Stanisław Nitecki Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w B.-B. z dnia [...], nr [...] ; 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] K. J. – pełniący służbę w Areszcie Śledczym w B.-B. – domagał się przyznania mu pomocy mieszkaniowej z tytułu budowy domu jednorodzinnego. Do wniosku dołączył wymagane dokumenty, w tym m.in. decyzję z dnia [...] będącą pozwoleniem na kontynuowanie budowy rozpoczętej na mocy pozwolenia z dnia [...], projekty oraz rachunki. Z braku środków pomoc otrzymał po raz pierwszy na podstawie decyzji z dnia [...] w wysokości [...] zł, która stanowiła 5,44% wartości przysługującego wnioskodawcy lokalu mieszkalnego. Na skutek ponowienia żądania w dniu [...] przyznano wnioskodawcy dalszą kwotę [...] zł, będącą równowartością 1,37% przysługującego mu lokalu mieszkalnego, a to na mocy decyzji z dnia [...]. Będące przedmiotem niniejszego postępowania rozstrzygnięcia zapadły w wyniku rozpatrzenia wniosku K. J. z dnia [...] o przyznanie mu dalszej pomocy na opisaną powyżej inwestycję. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w B.-B., na zasadzie art.104 k.p.a., art.90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz.283 ze zm.), §4 ust. 2 i 4 oraz §11 zarządzenia nr 66/97 Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.Urz. MS Nr 4, poz.50), odmówił przyznania pomocy ze środków finansowych za rok [...]. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia wskazał, iż wnioskodawca na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego otrzymał pomoc w [...] r. i w [...] r.. Obecny wniosek z dnia [...] r. nie został rozpatrzony z uwagi na zatwierdzenie planu finansowego w kwietniu [...] r.. Organ podał, iż dysponuje zbyt małymi środkami na zaspokojenie potrzeb wszystkich osób jej żądających. Stąd konieczność ich oceny przez komisję mieszkaniową, która bada warunki funkcjonariuszy, uzyskane uprzednio kwoty z tytułu pomocy, postęp prac budowanych, zaangażowanie własne w budowę. Ta zaś wniosek K. J. zaopiniowała negatywnie. Dlatego nie podlegał on uwzględnieniu. W odwołaniu nazwanym "zażaleniem" K. J. domagał się uchylenia tej decyzji. Wskazał, iż twierdzenie o przyznawaniu pomocy przez komisję mieszkaniową jest sprzeczne z regulacją §11 zarządzenia z dnia 30 września 1997 r., nadto naprowadził na pominięcie zasady rozpatrywania wniosków według ich kolejności wpływu i zanegował poprawność stosowania przyjętych kryteriów przyznawania pomocy. Zaskarżoną decyzją, opartą o przepisy art.138 §1 pkt 1 k.p.a., art.90 ust.2 ustawy o Służbie Więziennej oraz §2 ust. 2 i §4 ust.4 cytowanego powyżej zarządzenia nr 66/97 Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu streścił przebieg dotychczasowego postępowania i wyraził pogląd, iż prowadzone było ono prawidłowo, zaś zarzuty odwołania ocenił jako niezasadne. Wskazał, iż w sytuacji zbyt małych środków na pokrycie potrzeb wszystkich funkcjonariuszy konieczne było ustalenie jednolitych kryteriów rozpatrywania wniosków. W jego przekonaniu organ pierwszej instancji w odniesieniu do wniosku odwołującego się, trafnie je zastosował, opierając się na opinii komisji mieszkaniowej, która indywidualnie oceniła każdy przypadek. Na koniec podał, iż odmowa nie oznacza pozbawienia prawa do pomocy, gdyż może ona być udzielona w późniejszym terminie, po uzyskaniu środków w latach następnych. Z tych przyczyn odwołania nie uwzględnił, nie podzielając jego zarzutów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności skarga podniosła, iż motywy rozstrzygnięcia wskazują na nierzetelność polegającą na nieustosunkowaniu się do wszystkich okoliczności przedstawionych w odwołaniu. Nadto wyeksponowała brak przestrzegania zasad, jakimi miała kierować się komisja mieszkaniowa. Na koniec skarżący zajął stanowisko, iż komisja ta nie jest organem uprawnionym do rozpatrywania wniosków o pomoc mieszkaniową. Dlatego rozstrzygnięcie to uważał za wadliwe. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie godzi się zwrócić uwagę, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie poddanym ich kognicji. Wedle treści przepisu art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność decyzji także z urzędu. Nadto, jak głosi jej art.135 mogą zastosować przewidziane nią środki w stosunku do innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji utrzymanej nią w mocy, w tych ramach, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec istotnych wadliwości proceduralnych, rzutujących na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego. A skoro miały one wpływ na wynik sprawy, to uzasadniały uchylenie tychże rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż motywy decyzji organów obu instancji nie odpowiadają w pełni wymogom zawartym w art.107 §3 k.p.a.. Nie zawierają bowiem wyczerpujących ustaleń faktycznych z powołaniem dowodów, jakie organ uznał za wiarygodne, ani oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów, czyli podania jakim dowodom dano wiarę, a jakim nie, i dlaczego, wreszcie wszechstronnych rozważań prawnych. Zabrakło nadto przekonywującego uzasadnienia dla zajętego przez organy stanowiska, wszak nie mogło być inaczej skoro sprawy dostatecznie nie wyjaśniono w kierunku przesłanek rozstrzygnięcia. Stosownie do brzmienia art.90 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo pomocy finansowej na uzyskanie m.in. domu jednorodzinnego. Tymczasem organy nie zadały sobie trudu wskazania czy skarżący spełnia te wymogi, a więc czy jest funkcjonariuszem w służbie stałej i czy służy mu prawo do pomocy na uzyskanie domu jednorodzinnego. W świetle całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza poprzednich decyzji w tej materii przyszło uznać, iż te kwestie organy uważały za przesądzone, jednakowoż nawet w takiej sytuacji należało ujawnić czy skarżący miał prawo do domu, na jakiej podstawie go buduje, jaką poprzednio uzyskał pomoc i wskazać, iż zapadłe w sprawie decyzje są niejako kontynuacją poprzednich rozstrzygnięć w tym zakresie. Stwierdzenie zamieszczone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji o spełnieniu wymaganych ustawowych przesłanek okazało się zatem gołosłowne (organ odwoławczy okoliczność tę pominął). Podobnie zresztą rzecz się ma z powodem, jaki miały na uwadze organy obu instancji odmawiając uwzględnienia żądania skarżącego. Oto bowiem brak środków na pomoc mieszkaniową nie został w żaden sposób wykazany, bo w aktach administracyjnych nie ma jakiegokolwiek zestawienia czy innego materiału obrazującego ilość środków potrzebnych na realizację wniosków oraz środków przyznanych na ten cel. Z tej przyczyny kontrola legalności tychże rozstrzygnięć okazała się wykluczona. Godzi się nadto zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotowa pomoc jest instytucją ustawową, jest zagwarantowanym prawem podmiotowym, stąd w państwie prawa niemożność jej realizacji należeć powinna do wyjątków. Nieuwzględnienie wniosku o jej przyznanie musi być umotywowane w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, przy czym faktyczne trudności nie mogą być wyłączną przyczyną niemożności zadośćuczynienia takiemu uprawnieniu. Rzeczą zatem właściwego organu winno być wykazanie, iż podjęte zostały wszelkie możliwe starania zmierzające do wykonania tegoż obowiązku, jaki państwo samo na siebie nałożyło. Takich okoliczności brak było w decyzji organów obu instancji. Kwestię tę dostrzegł już Naczelny Sąd Administracyjny, który krytykował ten stan rzeczy, zwracając uwagę m.in. na brak oparcia w przepisach prawa dla wydania decyzji odmawiającej przyznania pomocy z powodu braku środków, w sytuacji gdy spełnione zostały ustawowe wymogi, dopuszczając jedynie czasowe niejako nieuwzględnienie wniosku (p. niepublikowany wyrok z dnia 23 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 534/00). W tym miejscu wypadnie też podnieść konstytucyjny zakaz regulowania sfery praw obywateli aktami prawnymi rangi zarządzeń, które jak głosi art.92 ust.2 zd. drugie Konstytucji, nie mogą stanowić podstawy decyzji. Nie od rzeczy będzie też przypomnienie akcentowanej w orzecznictwie niedopuszczalnej sprzeczności pomiędzy zapisem stanowiącego jedną z podstaw materialnoprawnych zapadłych w sprawie decyzji zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., a regulacją ustawy o Służbie Więziennej (p. niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 1999 r. sygn. akt I SA 853/98). Tych okoliczności organy orzekające nie miały na względzie. Jeżeli przychylić się do poglądu, iż pomoc mieszkaniowa ma charakter pomocy uznaniowej, jak się wydaje w zakresie wyłącznie wysokości kwoty z tego tytułu, to należy podkreślić, że materia ta winna zostać szczegółowo omówiona w uzasadnieniu decyzji. Szczegółowo, a więc w taki sposób, aby możliwa była ocena zachowania granic uznania administracyjnego i nie wejścia na grunt dowolności. Tym kryteriom decyzja organu pierwszej instancji, który jest zasadniczo do stosowania uznania administracyjnego powołany, nie sprostała. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie był uprawniony do jej zaakceptowania. Zapadłe decyzje uchybiają nadto innym jeszcze zasadom i przepisom. Oto bowiem powołują się na okoliczności, które nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy, przeto uchylają się spod kontroli legalności. W aktach administracyjnych brak jest dokumentu, z którego miałyby wynikać przyjęte zasady przyznawania pomocy, brak jest również protokołu posiedzenia komisji mieszkaniowej, która rzekomo opiniowała wniosek skarżącego. Brak też jest danych dotyczących wysokości żądanej pomocy i środków przyznanych na ten cel. Dowolna jest wreszcie konkluzja, iż sytuacja mieszkaniowa skarżącego jest lepsza niż innych funkcjonariuszy, gdyż w tej materii nie dołączono do akt dowodów pozwalających na porównanie sytuacji skarżącego z innymi żądającymi pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszami Aresztu Śledczego w B.-B. W swej decyzji organ drugiej instancji powołał się przy tym na przepis art.90 ust.2 ustawy o Służbie Więziennej nie bacząc, iż jest to przepis delegacyjny dla Ministra Sprawiedliwości do wydania aktu wykonawczego, nadto na §2 ust.2 zarządzenia z dnia 30 września 1997 r., który nie miał zastosowania do skarżącego. Stosowanie zaś §4 ust.4 tegoż aktu, pomijając tymczasem kwestię dopuszczalności, oznacza konieczność ustalenia, jaki procent wartości mieszkania poprzednio funkcjonariusz uzyskał i wskazania, w jakim stopniu dalsza pomoc może być mu przyznana w danym roku, z uwzględnieniem sytuacji zarówno wnioskodawcy, jak też organu w zakresie przyznanych środków. Nie jest też pewne czy w razie ich braku nie jest wymagane wydanie decyzji pozytywnej, a jedynie odroczenie jej realizacji, a więc wypłaty środków, bowiem cytowany przepis powiada o "uwzględnieniu" i "realizacji" wniosku, a nie decyzji. Z przytoczonych powodów oba zapadłe w sprawie administracyjnej rozstrzygnięcia nie mogły się więc ostać. W toku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...]. właściwy organ uzupełni materiał sprawy o dowody pozwalające na ocenę spełnienia przez skarżącego właściwych przesłanek oraz możliwości przyznania dalszej pomocy mieszkaniowej w świetle posiadanych środków oraz sytuacji skarżącego i innych funkcjonariuszy domagających się tejże pomocy. Dalej dokona oceny ich wiarygodności i ustali stan faktyczny sprawy. Następnie rozważy go w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, mając na uwadze stan prawny istniejący w dacie orzekania oraz stan faktyczny, w szczególności przyznaną pomoc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wypadnie końcowo podnieść, iż rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, poz.1235) w §8 ust.3 zdaje się wskazywać na konieczność zastosowania do skarżącego przepisów dotychczasowych, sprecyzowanych w ust.1 tegoż przepisu. Nie mówi bowiem o zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, stąd sprawę jako niezakończoną decyzją prawomocną do dnia wejścia w życie tego aktu, należy traktować jako wszczętą przed tym dniem w rozumieniu tegoż przepisu. Trafne ustalenia i rozważania winny doprowadzić do wydania poprawnego rozstrzygnięcia, które w przepisany sposób organ umotywuje. Z tych przyczyn, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało na przepisie art.200 tej ustawy. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności na zasadzie art.152 tej ustawy.