II SA/Po 1361/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łukarzewska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r. przy udziale w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10,-zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ G.Radzicka /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2000 Nr 106 poz. 1126) w zw. z art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. zobowiązał skarżącego T.O. do uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budynku gospodarczego w zakresie, w jakim jego budowa nie została dokończona, zlokalizowanego na nieruchomości o numerze geod. [...] w miejscowości B., gm. K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, iż rozbudowę obiektu przerwano na przełomie lat 1993/1994, a prace te prowadzono bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stan zaawansowania prac wynosi co do ścian ok. 75% do poziomu stropu nad parterem, a sam obiekt znajduje się w obrysie wcześniejszego budynku gospodarczego wybudowanego w tym miejscu, z wykorzystaniem starych fundamentów. Piwnica obiektu jest użytkowana. W dniu [...].01.2002 r. skarżący, który jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości od [...].10.2000 r., wystąpił z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na dokończenie rozbudowy przedmiotowego obiektu, przedkładając organowi nadzoru budowlanego dokumentację inwentaryzacyjno-budowlaną wraz z oceną techniczną obiektu. Organ I instancji ustalił w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż wszystkie dotychczasowe roboty budowlane zostały wykonane do końca 1994 r., tj. w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponieważ po dniu 1 stycznia 1995 r. roboty te nie były kontynuowane, organ uznał iż na tym etapie nastąpiło zakończenie budowy obiektu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie lokalizację budynków gospodarczych. Organ I instancji uznał, iż w tej sytuacji inwestor jest zobowiązany doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z przepisami poprzez uzyskanie pozwolenia na dokończenie robót. W odwołaniu od powyższej decyzji, które złożył p. R.O. - właściciel sąsiedniej nieruchomości i uczestnik niniejszego postępowania, podniósł, że budowę przedmiotowego budynku prowadził skarżący wraz z matką, obiekt nie ma fundamentów, a w jego miejscu była jedynie stara piwnica w ziemi o wymiarach 3m x 3m oraz szopa drewniana, którą rozebrano. Wyjaśnił również, iż w wyniku jego interwencji w organie nadzoru budowlanego rozbudowa obiektu została przerwana w latach 1993/1994, i nie ma wiedzy, z jakich względów organ nie prowadził wówczas dalszego postępowania w zakresie popełnionej samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a. zaskarżoną decyzję uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji niewłaściwie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który ma zastosowanie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 01 stycznia 1995 r. Zdaniem organu odwoławczego stanu, w jakim rozbudowa przedmiotowego obiektu zatrzymała się w 1994 r., nie można uznać za zakończenie budowy, stąd w sprawie ma zastosowanie art. 48 tej ustawy jako właściwy przepis do likwidowania skutków popełnionej samowoli budowlanej. Organ ten ponadto wyjaśnił, iż dla istoty sprawy nie ma znaczenia, kto prowadził roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie, bowiem jego właścicielem od 2000 r. jest skarżący i właśnie jego obciążają skutki popełnionej w przeszłości samowoli budowlanej. W skardze na powyższą decyzję skarżący nie zgodził się z argumentacją organu II instancji, wnosząc o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy, z uwzględnieniem stanu w jakim obiekt ten znajduje się od 1994 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r. skarżący wyjaśnił, iż piwnica przedmiotowego obiektu jest wykończona, doprowadzona została do niej woda oraz założone wodomierze, oraz jest wykorzystywana sezonowo, jako magazyn płodów rolnych. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że obiekt był budowany przez skarżącego i jego matkę po śmierci jego rodziców (sam jest bratem matki skarżącego) i przeprowadzonym dziale spadku, co miało miejsce w 1996 r., co jego zdaniem dokumentuje treść protokołu ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Koninie z dnia [...].10.1996 r. Skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż treść tego protokołu nie uwzględnia zmian w numeracji geodezyjnej działek, co miało miejsce po 1996 r., stąd na tej podstawie nie można dowodzić, iż przedmiotowy obiekt nie istniał w 1996 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie jedynie decyzja organu II instancji była wadliwa, bowiem wydano ją z naruszeniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138§ 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy z powołaniem ww. przepisu wydał w istocie decyzję merytoryczną, bowiem w jej uzasadnieniu wypowiedział się co do prawidłowej wykładni przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., konieczności zastosowania w sprawie art. 48 tej ustawy, a przez to zakresu postępowania w przedmiocie rozbudowy przedmiotowego obiektu i rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie braku możliwości jej legalizacji. W niniejszej sprawie materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwala uznać, iż obiekt ten powstał w miejscu istniejącego obiektu gospodarczego, jego budowa oraz rozbudowa miała miejsce w latach 1988-1994, prace po 1994 r. nie były kontynuowane, a w części piwnicznej jest przez cały czas sezonowo użytkowany jako magazyn płodów rolnych oraz narzędzi w związku z prowadzeniem przez skarżącego działalności rolniczej. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W ustawie Prawo budowlane z 1994 r. nie zostało uregulowane znaczenie terminu "zakończenie budowy". W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonują różnej wykładni tego pojęcia, co w konsekwencji powoduje, iż do likwidacji skutków samowoli budowlanej popełnionej w związku z jego budową i rozbudową organy te przywołują przepisy dwóch różnych ustaw. Organ pierwszej instancji powołał przepisy prawa budowlanego z 1974 r. uznając, że brak kontynuacji robót wymagających pozwolenia lub zgłoszenia po 1994 r. pozwala uznać, iż mamy do czynienia z zakończoną na tym etapie budową przedmiotowego obiektu, co pozwala zastosować art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i na mocy tego przepisu do skutków popełnionej samowoli budowlanej stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tym zakresie organ I instancji odwołuje się do tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.10.1996r. sygn. SA/Kr 2859/95 (OSP 1997/12/224), w myśl której przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. Organ II instancji uznał natomiast, że budowa przedmiotowego obiektu nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a w sprawie należy stosować ustawę Prawo budowlane z 1994 r., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 05.07.1999r. sygn. SA 1632/96 (LEX nr 47890) za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej przynajmniej w części eksploatacji i użytkowania. Prace budowlane przy przedmiotowym obiekcie zastały przerwane w 1974 r. Obiekt ten, co ustalił organ I instancji, a ustaleń tych organ odwoławczy nie zakwestionował, w jego części piwnicznej jest użytkowany, pełni rolę magazynu płodów rolnych i narzędzi, została do niego doprowadzona woda, a zamontowanie w tych pomieszczeniach wodomierzy dodatkowo potwierdza jego użytkowanie w sposób zgodny z przeznaczeniem budynku gospodarczego. Powyższe okoliczności zostały przez skarżącego potwierdzone na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r., nie zaprzeczył im również uczestnik postępowania. W tych okolicznościach nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego, co do konieczności zastosowania w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W konsekwencji zasadnie organ I instancji uznał, iż do likwidacji skutków przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z powołanym art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ G. Radzicka /-/A. Łaskarzewska