II SA/Łd 19/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska, WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Nr [...] wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Ł. przez Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego Ł. przydzielającej Państwu K. i K. małżeństwu E. lokal Nr 1 w domu Nr 27 przy ulicy A w Ł. na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (tekst jedn. z 1962 r. Dz. U. Nr 47 poz. 228), art. 32 i 44 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (tekst jedn. z 1962 r., Nr 47, poz. 227) – utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Ł. przez Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego Ł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono: Pan J.W. w dniu 12 listopada 2001 r. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Nr [...] z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] o przydziale lokalu mieszkalnego, wydanej w dniu [...] z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Ł. przez Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego Ł. We wniosku podniósł, iż decyzja o przydziale lokalu: - narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności zawartą w art. 64 pkt 3 Konstytucji, - rażąco narusza art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych, – narusza art. 107 § 1, art. 109 § 1 oraz art. 111 § 1 i 2 k.p.a. oraz inne przepisy o wydawaniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórnie rozpatrując sprawę przyjęło, że jednym z trybów administracyjnego postępowania nadzwyczajnego jest postępowanie w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przedmiot tego postępowania wyznacza art. 156 k.p.a. Decyzja podjęta w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a więc obowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Wniosek Pana J.W. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o przydziale lokalu mieszkalnego małżonkom K. i K.E. Podstawą tej decyzji uczyniono art. 32 i 44 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. prawo lokalowe. Jak wynika z akt sprawy małżonkowie L. i W.W. aktem notarialnym z [...] repertorium [...] stali się właścicielami budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. KA 27 oraz użytkownikami wieczystymi gruntu. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] prawo użytkowania wieczystego gruntu użytkowanego przy. ul A 27 zostało przekształcone w prawo własności. Nieruchomość ta od 1945 do 1959 r. znajdowała się w administracji Miejskiego Zarządu Nieruchomościami. Od 1960 r. administrowana była przez Miejski Zarząd Budynków mieszkalnych Ł. Obecnie zarząd sprawuje jednostka gminna – Administracja Nieruchomościami Ł. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (tekst jedn. z 1962 Dz. U. Nr 47 poz. 228) wyłącza się spod publicznej gospodarki lokalami odpowiadające warunkom niniejszej ustawy lokale mieszkalne w domach jednorodzinnych stanowiących własność indywidualną lub spółdzielczą. Według art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy do domów wybudowanych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy nawet wtedy, jeżeli powierzchnia użytkowa znajdujących się w nich lokali przekracza 110 m2, o ile dom rodzinny obejmuje nie więcej niż 6 izb. Warunkiem wyłączenia lokalu w domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnego w danym domu objętym przepisami niniejszej ustawy spod publicznej gospodarki lokalami jest zamieszkiwanie go w całości lub w części przez właściciela domu (lokalu) lub przez członka spółdzielni albo też przez dzieci lub rodziców (art. 6 ust. 1 ustawy). W celu umożliwienia członkom spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, właścicielom domów jednorodzinnych lub właścicielom lokali w małych domach mieszkalnych, lub w domach o których mowa w art. 1 ust. 3, zamieszkania w ich domach (lokalach), organ dla spraw lokalowych obowiązany jest oddawać spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego i właścicielom domów (lokali) lokale zwalniane przez dotychczasowych najemców (użytkowników) na wniosek spółdzielni budownictwa mieszkaniowego lub właścicieli domów (lokali) przekwaterować osoby zajmujące lokal do lokalu zajmowanego dotąd przez wnioskodawcę lub do innego lokalu zastępczego dostarczonego przez wnioskodawcę (art. 9 ust. 1 ustawy). Poza przypadkami, o których mowa w ust. 1 organ dla spraw lokalowych obowiązany jest w miarę dysponowania lokalem zastępczym uwzględniać wnioski spółdzielni budownictwa mieszkaniowego i właścicieli domów (lokali) o przekwaterowanie osób zajmujących lokal do lokalu zastępczego (art. 9 ust. 2 ustawy). Z wymienionego wyżej przepisu wnioskodawca wywodzi zarzut naruszenia ochrony własności wynikający z Konstytucji, bowiem składając wielokrotnie wnioski o umożliwienie zamieszkania w przedmiotowym domu właściciele celu tego nigdy nie osiągnęli. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego samo brzmienie tego przepisu zakładające fakultatywność jak i sytuacja mieszkaniowa istniejąca w Ł., czego odzwierciedleniem są udzielone przez organ lokalowy odpowiedzi na składane wnioski, nie pozwala na podzielenie poglądów przedstawionych przez Pana W. w zakresie naruszenia art. 64 pkt 3 Konstytucji i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych. Ponadto z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że mimo wielu czynionych prób właściciele domu położonego przy ul. A 27 nigdy nie zajmowali ani w żaden inny sposób nie zamieszkiwali w lokalach tam znajdujących się. Nie zostały zatem spełnione przesłanki wynikające z wyżej wymienionych przepisów, a tym samym lokale te nie zostały wyłączone spod publicznej gospodarki lokalami. Akta sprawy wskazują na to, że budynek położony przy ul. A 27 nie został wyłączony spod publicznej gospodarki lokalami. Od 1945 r. do 1959 znajdował się w Administracji Miejskiego Zarządu Nieruchomościami w Ł., od 1960 r. administrowany był przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych Ł., a obecnie przez Administrację Nieruchomości Ł.. Decyzje przydzielające lokale w ówczesnym stanie prawnym podejmowały terenowe organy administracji państwowej. Stronami postępowania administracyjnego w sprawach takich jak poruszane przez wnioskodawcę były zatem osoby, którym te lokale przydzielono oraz dysponent lokalu. Treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1995 r. prawo lokalowe (tekst jedn. z 1962 Dz. U. Nr 47 poz. 227) - na podstawie której lokal przydzielono jak również stan faktyczny w jakim znajdowała się rodzina E. stanowi ów zwrot "w ramach poprawy warunków lokalowych". Nie jest to sformułowanie zawarte w przepisach prawa lecz zwrot wskazujący na zbieżność stanu faktycznego z cytowanym wyżej przepisem. Artykuł 44 tejże ustawy stanowi upoważnienie do wydawania przez organ administracyjny decyzji, o których mowa wyżej. Decyzja podjęta na podstawie art. 32 i 44 ustawy z dnia 30 stycznia 1995 r. prawo lokalowe (tekst jedn. z 1962 Dz. U. Nr 47 poz. 227) przydzielająca K. i K.E. lokal Nr 1 w domu przy ul. A 27 w Ł. w ramach tzw. poprawy warunków mieszkaniowych nie stanowi rażącego naruszenia obowiązujących wówczas przepisów. Pan J.W. zaskarżył w dniu 27 grudnia 2001 r. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Naczelnego Sądu Administracyjnego żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę uznało, iż właściciel nieruchomości nie jest stroną "i nie powinien otrzymać decyzji o przydziale lokalu, bowiem stronami postępowania administracyjnego były osoby, którym lokale te przydzielono oraz dysponent lokalu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło więc na stanowisku, że właściciel nie ma interesu prawnego –w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w postępowaniu dotyczącym dysponowania lokalami w jego domu, a trudna sytuacja mieszkaniowa osób postronnych wyprzedza prawo właściciela do zamieszkiwania w swoim domu rodzinnym zakupionym od Skarbu Państwa. Decyzja, o której uchylenie wnosi nie została doręczona właścicielom, jako taka narusza prawo i nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że przedmiotowy domek podlega publicznej gospodarce lokalami, mimo że żadna z osób, które go zamieszkują nie mieszkały tam w chwili sprzedaży nieruchomości, a domek został nabyty na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. ([...]) na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych (Dz. U. Nr 31 poz. 132). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji uważa, że art. 9 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych jest fakultatywny, co zwalnia organy lokalowe od uwzględnienia wniosków właścicieli o przekwaterowanie osób mieszkających w ich domu do lokalu zastępczego. Jest to zdaniem skarżącego interpretacja contra legem. Artykuł 9 nakazuje organowi lokalowemu obligatoryjnie wydać zwolniony w jego domu lokal (art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu domów jednorodzinnych spod publicznej gospodarki lokalami). Obligatoryjnie też nakazuje uwzględnić wniosek właściciela o przekwaterowanie osób do lokalu zastępczego ograniczając tę obligatoryjność jedynie warunkiem "dysponowania lokalem zastępczym". Te zasady zostały złamane przez organy lokalowe, ponieważ w 1974 r. zwolniony został lokal przydzielony opisaną wcześniej decyzją K. i K.E. zamiast – dokonania zwrotu części nieruchomości właścicielowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. W sprawie bezsporne pozostają okoliczności nabycia przez rodziców skarżącego od Skarbu Państwa w 1966 r. przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31 poz. 132), jak i to że właściciele nigdy nie zamieszkali na terenie tej nieruchomości. W myśl art. 15 ust. 1 powołanej ustawy o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, domy jednorodzinne oraz lokale w innych domach sprzedane w trybie niniejszej ustawy wyłączone są spod publicznej gospodarki lokalami, jeżeli w lokalach tych zamieszkuje właściciel domu (lokalu) lubczłonek spółdzielni mieszkaniowej, która dom kupiła, a także w innych przypadkach, gdy właściciel uzyskał zezwolenie na najem całego lokalu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych. Zgodnie z ustępem 2 wyżej wymienionego przepisu na wniosek nabywcy domu najemcy lokali będą przekwaterowani do lokali zastępczych w trybie i na warunkach określonych w przepisach ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych. Wobec niezamieszkiwania w nieruchomości przez właścicieli i nie uzyskania przez nich zezwolenia na najem całego lokalu, nie zaistniały warunki określone w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, powodujące wyłączenie przedmiotowego domu spod publicznej gospodarki lokalami. Możliwość przekwaterowania lokatorów istniała po spełnieniu warunków określonych w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 1962 r. Nr 47 poz. 228). Artykuł 9 w/w ustawy w ustępie 1 przewidywał możliwość oddania właścicielowi lokalu, gdy lokal został zwolniony przez dotychczasowych najemców (użytkowników) lub na wniosek właściciela, gdy istniała możliwość przekwaterowania osoby zajmującej lokal do lokalu zajmowanego dotąd przez wnioskodawcę lub do innego lokalu zastępczego dostarczonego przez wnioskodawcę. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 2 w/w ustawy organ do spraw lokalowych obowiązany był w miarę dysponowania lokalem zastępczym uwzględnić wniosek właściciela o przekwaterowanie osób zajmujących lokal do lokalu zastępczego. Z akt administracyjnych wynika, iż organ nie wyrażał zgody na wykwaterowanie lokatorów uzasadniając swe stanowisko brakiem mieszkań, które mogłyby zostać przeznaczone wykwaterowanym lokatorom (pismo Urzędu Dzielnicowego z dnia [...], k- 17 akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy sądowej Sygn. akt II SA/Łd 2395-96/02). Skarżący nawet nie podnosi, aby kiedykolwiek właściciele występowali z wnioskiem o przekwaterowanie osób zajmujących lokale w przedmiotowym budynku do lokalu zajmowanego przez właścicieli lub innego lokalu zastępczego dostarczonego przez wnioskodawcę. Dlatego też organ do spraw lokalowych zobowiązany mógł być do oddania lokali właścicielom jedynie w wypadku zwolnienia lokalu przez dotychczasowego najemcę (art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych). Pan J.W. w skardze podnosi, iż zwolniony w roku 1974 lokal przydzielony został decyzją z dnia [...] K. i K.E., choć obowiązkiem organu był zwrot części nieruchomości właścicielowi. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pisemna informacja uczestniczki postępowania Pani K.E. oznaczona datą 13 wrzesień 2001 wyjaśniająca, iż lokal Nr 1 w domu przy ulicy A 27 w Ł. zajmowany był przez rodzinę E. od 1945 r.. Przydzielony został w dniu [...] S. i J.E., którzy zamieszkiwali w nim wraz z dziećmi T. i K. Pan K.E. w późniejszym okresie ożenił się z uczestniczką postępowania K.E. Po śmierci rodziców w mieszkaniu pozostali T. i K.E. Po wyprowadzeniu się z lokalu T.E. lokal przydzielony został decyzją z dnia [...] mieszkającym w nim małżonkom K. i K.E. (vide: k-76 akt administracyjnych dołączonych do akt sądowych Sygn. akt II SA/Łd 2395-96/02). Z powyższej informacji, której prawdziwość nie była podważana przez skarżącego wynika, iż w rzeczywistości nie było takiego okresu, aby lokal oznaczony Nr 1 w przedmiotowym budynku był zwolniony przez lokatora, a tym samym mógł zostać zwrócony właścicielom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zatem uznało, iż decyzja z dnia [...] Nr [...] o przydziale lokalu mieszkalnego K. i K.E. została wydana zgodnie z prawem. Tym samym nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 k.p.a uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (tekst jedn. z 1962 r., Nr 47, poz. 227), obowiązującej w dacie wydania decyzji o przydziale lokalu, w razie śmierci najemcy jego małżonek i inni członkowie rodziny mieszkający z nim stale do chwili śmierci wstępują w stosunek najmu. K.E., który mieszkał z rodzicami wstąpił po ich śmierci w stosunek najmu z mocy ustawy. Wydanie decyzji o przydziale lokalu było potwierdzeniem wcześniej nabytego z mocy ustawy prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za słuszny uznać należy zarzut skargi dotyczący braku powiadomienia przez organ właścicieli o wydaniu decyzji. Powołana ustawa prawo lokalowe w rozdziale V, Oddziale 9 – postępowanie w sprawach przydziału i zajmowania lokali w art. 56 stwierdza: osobami zainteresowanymi w rozumieniu niniejszej ustawy są: właściciel (administrator nieruchomości), osoba zajmująca lokal oraz osoba ubiegająca się o przydział tego lokalu. Zgodnie z tym przepisem organ wydający decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego miał obowiązek powiadomić właściciela lokalu o wydaniu decyzji. Właściciel jako osoba zainteresowana uprawniony był na podstawie art. 57 ust. 2 tej ustawy do wniesienia odwołania w ciągu 7 dni od chwili doręczenia decyzji. Powyższe uchybienie organu upoważniało właściciela do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie stanowiło natomiast podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) skargę oddalił.