II SA/Ka 779/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2004 r. sprawy ze skargi M.L. i L.L. na decyzję Wojewody [...] 1. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę 2. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2) uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelnik Gminy M. decyzją z dnia [...] udzielił W.L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego i budowę ogrodzenia stałego na działce położonej w G. nr ew. gruntów [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] W. i M.L. zbyli na rzecz L.L., M.L. nieruchomość oznaczoną jako działka [...] położoną w G. Z aktu wynika, iż częścią składową nieruchomości "jest rozpoczęta budowa domu mieszkalnego ([...])". Nabywcy wystąpili do właściwego organu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na ich rzecz, przy czym w tym miejscu już należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie tego wniosku zostało zawieszone przez Wójta Gminy M. [...]. W związku z wnioskiem nowych właścicieli przeprowadzono oględziny, w wyniku których Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Naczelnika Gminy M. z dnia [...] z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. U podstaw materialnoprawnych tego rozstrzygnięcia powołano art.36a ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas Dz.U. Nr 89, poz.414 obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) zwanej dalej prawem budowlanym. Natomiast w uzasadnieniu podano, że projekt nie przewidywał w ogóle piwnic, gdy tymczasem zostały one wykonane i zagłębione ok. [...] poniżej terenu (projekt przewidywał posadowienie podłogi powyżej [...] od poziomu terenu). Rozpoznając, na skutek odwołania M.L. i L.L., sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał również na to, że otwory okienne i drzwiowe w wykonanych piwnicach nie odpowiadają otworom w kondygnacji przyziemia, a nadto lokalizacja obiektu nie odpowiada jego usytuowaniu naniesionemu w planie zagospodarowania działki. Wyrokiem z dnia 8 października 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II SA/Ka 16/00 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu orzeczenia, wydanego w wyniku skargi M.L. i L.L. Sąd wskazał, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a. W okresie po wpłynięciu skargi, a przed jej rozpoznaniem toczyło się przed organem I instancji postępowanie w przedmiocie wznowienia robót budowlanych i decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. zatwierdził projekt budowlany i wydał M.L. i L.L. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W związku z tą właśnie decyzją Wojewoda [...], po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia tego organu przez Sąd wyżej przytoczonym wyrokiem, wydał decyzję z dnia [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przyjął, iż z uwagi na wydanie decyzji o wznowienie robót budowlanych postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe. Na decyzję o umorzenie postępowania odwoławczego skargę wnieśli M.L. i L.L. uznając, iż w tym rozstrzygnięciu organ odwoławczy "nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie uchylonej decyzji własnej zgodnie z wyrokiem NSA" z dnia 8 października 2001 r. (sygn. II SA/Ka 16/00). Podnieśli także i to, że decyzja o wznowieniu robót budowlanych dotyczy li tylko budynku mieszkalnego, gdy tymczasem pozwolenie na budowę z [...] obejmowało także budowę budynku gospodarczego i ogrodzenia stałego. Składając wniosek o przeniesienie decyzji z [...] skarżący domagali się przeniesienia jej w całości, czego wszak nie uczyniono, rozstrzygając jedynie w kwestii pozwolenia na wznowienie robót przy budynku mieszkalnym. Skarga małż. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] została zarejestrowana pod sygn. II SA/Ka 779/02, a po jej doręczeniu organowi, którego działalność zaskarżono Wojewoda [...] skorzystał z uprawnień zakreślonych w art.38 ust.2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) wydając decyzję z dnia [...]. Decyzją tą uchylono własne rozstrzygnięcie z dnia [...] (o umorzeniu postępowania odwoławczego – przyp. Sądu) oraz uchylono decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] w części dotyczącej uchylenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i ogrodzenia a w pozostałej części utrzymano ją w mocy. U podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art.38 ust.2 ustawy o NSA oraz art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w motywach podano, że bezspornym jest, iż doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy realizacji budynku mieszkalnego. Z tej przyczyny decyzję Wójta Gminy M. w części uchylającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego należy utrzymać w mocy. Opierając się na ustalonym stanie faktycznym organ podał, że objęte pozwoleniem na budowę takie obiekty jak budynek gospodarczy i ogrodzenie nie zostały zrealizowane, ani też nie rozpoczęto ich budowy. Stąd brak było podstaw do uchylenia w trybie art.36a ust.2 prawa budowlanego całej decyzji o pozwoleniu na budowę i dlatego w części dotyczącej uchylenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i ogrodzenia, zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji należało uchylić. To pozwoli organowi I instancji rozpoznać wniosek stron w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę wydanego w [...] w części dotyczącej budynku gospodarczego i ogrodzenia. Skargę na decyzję wydaną w trybie autokontroli wnieśli M.L. i L.L. W skardze skarżący wykazywali, iż brak było podstaw do uznania, iż poprzedni inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, stąd też domagali się nie tylko uchylenia zaskarżonej decyzji, ale i rozstrzygnięcia organu I instancji. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn.akt II SA/Ka 1717/02. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Na rozprawie Sąd działając w trybie art.111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z tej samej daty – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. II SA/Ka 779/02 i o sygn. II SA/Ka 1717/02 i prowadzenie sprawy połączonej pod sygn. II SA/Ka 779/02. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skargi musiały przynieść zamierzony skutek, gdyż zarówno decyzja o umorzenie postępowania odwoławczego jak i następujące po niej rozstrzygnięcie Wojewody [...] wydane w trybie art.38 ust.2 ustawy o NSA obarczone są wadami prawnymi, przy czym ta ostatnia decyzja kwalifikowaną wadą prawną określoną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Baczyć bowiem trzeba, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] uchylającej w całości pozwolenie na budowę udzielone w dniu [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej budowy budynku gospodarczego i ogrodzenia, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Tymczasem zgodnie z treścią art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. przywołanego u podstawy prawnej decyzji (obok art.38 ust.2 ustawy o NSA) organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w całości albo części, w tym samym zakresie obowiązany jest orzec co do istoty bądź umorzyć postępowanie I instancji. Ograniczenie się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji (w całości lub części) bez orzeczenia co do istoty sprawy czy umorzenia postępowania administracyjnego jest rażącym naruszeniem kompetencji merytoryczno-reformacyjnych i oznacza niedopuszczalne wydanie decyzji częściowej. Takie stanowisko prezentowane jest zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i literaturze (vide: B.Adamiak, J.Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck W-wa 1996 r. str.591). Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) zwanej dalej prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to ustawa ma zastosowanie w sprawie mocą art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) zwaną dalej ustawą wprowadzającą. Oprócz kwalifikowanej wady prawnej kontrolowana decyzja zapadła również z naruszeniem art.99 ustawy wprowadzającej, obowiązującego obecnie i art.30 ustawy o NSA obowiązującego w dacie podjęcia decyzji. Zgodnie z art.30 ustawy o NSA ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie z kolei do art.99 ustawy wprowadzającej ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W sprawie poddanej obecnie kognicji Sądu orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 8 października 2001 r. sygn.akt II SA/Ka 16/00 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Przypomnieć należy, że tą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy M. z dnia [...] uchylającą w całości decyzję Naczelnika Gminy w przedmiocie udzielenia W.L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i ogrodzenia stałego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyraził pogląd, iż kontrolowana decyzja zapadła z obrazą art.107 § 3 k.p.a. i to w stopniu uniemożliwiającym ocenę jej zgodności z prawem materialnym. Sąd wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie naprowadza kryteriów, które stanęły u podstaw przyjęcia tezy, iż poprzednik prawny skarżących dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak jasno wyłożonych kryteriów skład orzekający uznał za wadliwość prawną, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Położono również nacisk na to, że inny zakres odstępstw od projektu podano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, a inny (szerszy) przyjęto w motywach kontrolowanej decyzji i nakazał "sprecyzować zakres odstąpień". Z zupełnym pominięciem oceny prawnej wyrażonej w przytoczonym wyroku Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w tej jej części, w której uchylono w trybie art.36a ust.2 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Omówienie uchybienia art.99 ustawy wprowadzającej było konieczne, albowiem ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w przytoczonym wyroku z dnia 8 października 2001 r. Uwzględni przy tym zmianę stanu faktycznego ustaliwszy wpierw czy rozstrzygnięcie organu I instancji udzielające pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego ma przymiot ostatecznego. Gdyby bowiem okazało się, że sprawa pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego została już zakończona inną ostateczną decyzją (o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) to należy rozważyć, istnienie przesłanki określonej w art.105 § 1 k.p.a. w tym postępowaniu administracyjnym, które dotyczy uchylenia decyzji Naczelnika Gminy M. o pozwoleniu na budowę (ale tylko w zakresie budowy budynku mieszkalnego) jak i w tym postępowaniu, które zawisło z wniosku skarżących o przeniesienie decyzji o pozwolenie na budowę (również tylko w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego). Jeżeli natomiast decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego, to organ odwoławczy mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 8 października 2001 r. rozważy, czy nie istnieje konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Wyeliminowanie z mocą ex tunc z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...], wydanej na podstawie art.38 ust.2 ustawy o NSA pozwoliło Sądowi na przystąpienie do oceny legalności decyzji tegoż organu z dnia [...]. Tym rozstrzygnięciem Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze, przywołując u jego podstaw art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., a w motywach wyrażając pogląd, iż wydanie decyzji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego czyni bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze w sprawie o uchylenie decyzji o pozwolenie na budowę. Kontrolując legalność tej decyzji Sąd uznał, iż zapadła ona z naruszeniem przywołanego u jej podstaw art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania w oparciu o ten przepis dopuszczalne jest wówczas, gdy stanie się bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze (podkr. Sądu). Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego występuje wówczas, gdy strona cofnie odwołanie, bądź gdy odwołanie wniósł podmiot nie mający przymiotu strony. W żadnym innym przypadku organ odwoławczy nie jest uprawniony do umorzenia postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie skarżący byli niewątpliwie stroną postępowania w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę, skoro ubiegali się o przeniesienie tej decyzji na ich rzecz i byli następcami prawnymi poprzedniego właściciela nieruchomości. Nie cofnęli również odwołania, a wręcz przeciwnie, w piśmie, na które powołuje się organ w ocenianej decyzji skarżąca domagała się rozpoznania odwołania. Nie zaistniała zatem przesłanka uprawniająca organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wydanie tego rodzaju decyzji przez organ odwoławczy na podstawie tezy o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego przed organem I instancji (postępowania w całości) stanowi naruszenie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji dostrzeżona przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym uprawnia ten organ do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, a nie do umorzenia postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja zapadła więc z obrazą art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. i przy błędnym założeniu o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i ogrodzenia. Błędność (a przynajmniej częściową przedwczesność) tego poglądu wykazał Sąd w tej części uzasadnienia, w którym dokonał oceny decyzji Wojewody [...] wydanej w trybie art.38 ust.2 ustawy o NSA. Stwierdzone uchybienie obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit.c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do treści skarg podnieść należy, że tak jak organ tak i Sąd związany jest oceną prawną wyrażoną w poprzednim orzeczeniu, w którym wszak Sąd uznał za konieczne uchylenie li tylko decyzji organu odwoławczego. Stad też postulat uchylenia także decyzji organu I instancji nie mógł być zrealizowany, tym bardziej, że (co naprowadzono w tym uzasadnieniu) w zależności od poczynionych ustaleń to organ odwoławczy kierując się wskazaniami Sądu rozstrzygnie, czy może rozpoznać sprawę merytorycznie, czy też koniecznym będzie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając skargi orzeczono o niewykonalności zaskarżonych decyzji w całości, a to stosownie do art.152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art.200 tej ustawy w zw. z art.97 § 2 ustawy wprowadzającej.