II SAB/Kr 79/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant: Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004 r. sprawy ze skargi T.A. na bezczynność Prezydenta Miasta postanawia -skargę odrzucić- W dniu [...] 2003r. T.A. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nierozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Dyrektora Szpitala. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu [...] 2002r. w Szpitalu przeprowadzony został konkurs na stanowisko ordynatora Oddziału Chirurgii Dziecięcej, w którym wziął udział, lecz nie został wybrany. Zdaniem skarżącego konkurs ten przeprowadzony został z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. z 1998r., nr 115, poz. 749). Zgodnie z §6 punkt 2 tego Rozporządzenia skarżący zgłosił do dyrektora szpitala wniosek o unieważnienie konkursu wskazując podstawy jego unieważnienia. W odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia [...] 2003r. dyrektor szpitala odmówił unieważnienia postępowania konkursowego. Zdaniem skarżącego pismo to jest w istocie decyzją administracyjną. Wobec tego zgodnie z art. 127 kpa w związku z art. 67 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r., nr 91, poz. 408 z późn. zm.) oraz w związku z art. 47 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r., nr 133, poz. 827) skarżące wniósł odwołanie do Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na to odwołanie Dyrektor Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta wskazał jedynie, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy kpa, zatem na decyzje dyrektora szpitala nie służy odwołanie do Prezydenta Miasta jako organu wyższego stopnia. Prezydent Miasta zatem tego odwołania nie rozpoznał. Skarżący jeszcze dwukrotnie, pismami z dnia [...] 2003r. i [...] 2003r., zwracał się do Prezydenta Miasta o rozpatrzenie tej sprawy, organ administracji nadal jednak uchylał się od wydania decyzji. Takie zachowanie organu zdaniem skarżącego wyczerpuje znamiona bezczynności. Skarżący nie zgadza się z argumentacją, że przedmiotowa sprawa nie podlega przepisom kpa. Uważa bowiem, ze Dyrektor Szpitala orzekając o odmowie unieważnienia konkursu na ordynatora, podjął rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, to jest w sprawie dotyczącej konkretnej osoby i konkretnej sytuacji. Ta decyzja dyrektora władczo określiła sytuację prawną skarżącego jako oznaczonego podmiotu - uczestnika konkursu, w konkretnie oznaczonej sprawie. W kwestii zatem odmowy ponownego przeprowadzenia konkursu dyrektor szpitala działał jako organ administracji publicznej. Z kolei Prezydent Miasta, jako podmiot założycielski Szpitala, zgodnie z art. 67 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej sprawuje nadzór nad prawidłowością i poprawnością decyzji dyrektora. W ramach pojęcia nadzór mieszczą się środki o charakterze władczym, a więc również wydawanie decyzji uchylających wadliwe decyzje dyrektora i wydanie w to miejsce własnych. Zdaniem skarżącego nietrafna jest także argumentacja organu administracji, że sprawa niniejsza należy do spraw z zakresu prawa pracy, albowiem w tej sprawie nie został jeszcze nawiązany stosunek pracy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania kpa, gdyż nie jest to sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna powinna bowiem, zgodnie z art. 107 kpa, zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej. Tymczasem w niniejszej sprawie żaden przepis prawa nie daje możliwości wydania decyzji administracyjnej ani dyrektorowi szpitala, ani Prezydentowi Miasta, który jest tylko organem reprezentującym organ założycielski szpitala, to jest Miasto na prawach powiatu [...]. W ocenie Prezydenta Miasta błędne jest także powołanie się przez skarżącego na art. 67 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dotyczący nadzoru. Przepis ten w ust. 4 stanowi, że podmiot sprawujący nadzór w razie stwierdzenia, że decyzja kierownika zakładu jest sprzeczna z prawem, wstrzymuje jej wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do jej zmiany lub cofnięcia. Słowo decyzja zostało tu zdaniem organu użyte w rozumieniu potocznym, a nie w rozumieniu kpa., skoro przepis ten przewiduje inne środki prawne niż kpa. Zdaniem Prezydenta Miasta dyrektor szpitala nie jest organem administracji publicznej, a Prezydent Miasta organem wyższego stopnia w stosunku do niego w rozumieniu przepisów kpa. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jakim jest szpital jest samodzielną osobą prawną, a organ założycielski ma wobec niego określone w ustawie prawa i obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność Prezydenta Miasta z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają art. 3 § 1-3. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art.3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia m.in. skargi na bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4. Powstaje zatem pytanie, czy na Prezydencie Miasta ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sąd żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przedmiotowa sprawa nie jest bowiem sprawą z zakresu administracji publicznej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego ani dyrektor szpitala, ani Prezydent Miasta nie byli w niniejszej sprawie zobowiązani do wydania decyzji administracyjnej. Przyjąć bowiem należy, że wszystkie podejmowane przez Prezydenta Miasta czynności w ramach sprawowania nadzoru nad szpitalem są czynnościami organu założycielskiego wobec podporządkowanego sobie podmiotu, a nie czynnościami organu administracji publicznej wykonywanymi w ramach rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej z wykorzystaniem tzw. władztwa administracyjnego. Niesłusznym jest zatem podniesiony przez skarżącego argument, że sprawowany na podstawie art. 67 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nadzór nad prawidłowością i poprawnością decyzji dyrektora mieści w sobie środki o charakterze władczym, a więc również wydawanie decyzji administracyjnych. Istotą tego nadzoru jest, jak wynika z art. 67 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, kontrola i ocena działalności zakładu, obejmująca w szczególności realizację zadań statutowych, prawidłowość gospodarowania mieniem oraz gospodarkę finansową. Należy z całą mocą podkreślić, że Prezydent Miasta nie działa w tym zakresie jako organ administracji publicznej, lecz jako organ założycielski osoby prawnej - samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jakim jest szpital. W ramach zatem środków nadzorczych nie może korzystać z tzw. władztwa administracyjnego, co nie wyklucza działań władczych w tym znaczeniu, że może on ingerować w treść rozstrzygnięć nadzorowanego podmiotu wstrzymując ich wykonanie i zobowiązując do ich uchylenia lub zmiany. Są to jednak działania pozbawione przymiotu działań o charakterze publicznoprawnym, z zakresu administracji publicznej. W pełni zgodzić się należy z argumentacją powołaną w odpowiedzi na skargę, że każde władcze działanie organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe w prawie materialnym. Takiego upoważnienia dla Prezydenta Miasta do wydania decyzji na skutek rozpoznania "odwołania od decyzji" dyrektora szpitala przepisy prawa nie przewidują. Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższy wniosek jest zestawienie treści komentowanego art. 67 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z poprzedzającym go art. 65 tej ustawy. Przepis ten dotyczy uprawnień, jakie mają w stosunku do zakładów opieki zdrowotnej Minister Zdrowia i Opieki Społecznej oraz wojewoda. Z przepisu tego wynika m.in. uprawnienie tych podmiotów do wydawania, w miarę potrzeby, decyzji administracyjnych nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W tym zatem wypadku ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość wydawania decyzji administracyjnych. Odpowiednika tego przepisu nie ma jednak w odniesieniu do uprawnień organu założycielskiego wobec utworzonego przez siebie zakładu opieki zdrowotnej. Nietrafna jest argumentacja skarżącego, że przedmiotowa sprawa podlega przepisom kpa, albowiem dyrektor szpitala orzekając o odmowie unieważnienia konkursu na ordynatora podjął rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, to jest w sprawie dotyczącej konkretnej osoby i konkretnej sytuacji. Pojęcie "sprawa indywidualna" nie ma bowiem samodzielnego znaczenia prawnego. Oznacza ono jedynie, że jest to sprawa indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie. Tak rozumiana sprawa indywidualna może być rozpoznawana zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak również Kodeksu postępowania cywilnego (por. na temat pojęcia "sprawa indywidualna" A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Zakamycze 2000, str. 73). Warunkiem zakwalifikowania danego rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej jest dopiero przesłanka, by była to sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, która to przesłanka, zgodnie z argumentacją powołaną powyżej, nie jest w tym przypadku spełniona. Wobec zatem faktu, że wbrew twierdzeniom skarżącego Prezydent Miasta nie był w niniejszej sprawie zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, nie można mówić o jego bezczynności jako bezczynności organu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność Prezydenta Miasta nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.