II SA/Bd 8/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W. z [...] nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 8/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją nr [...], z dnia [...]., Dowódca Jednostki Wojskowej [...], w B., działając na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 23, poz. 101) oraz art. 138 § 1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. B. z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...], z dnia [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [..] w W. o ustaleniu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w okresie od [...]. do [...]. na kwotę 54.407,89 zł. Spłata kwoty wyliczonej, po zaliczeniu dokonanych wcześniej płatności, została rozłożona na 60 rat po 765,08 zł każda. Decyzję oparto na tym, że z dniem [....], A. B. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z powodu wypowiedzenie przez niego w dniu [...], stosunku służbowego i na podstawie art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. t.j. z 1997r., Nr 10, poz.55 ze zm.) miał obowiązek zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia, umundurowania poniesionych na niego przez Ministerstwo Obrony Narodowej w czasie studiów. Przy wyliczeniu kwoty powołano się na zapisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz.U. Nr 7, poz. 84). W oparciu o § 2 cyt. rozporządzenia, odnosząc się do roku 2003, przeliczono kwotę bazową 18.235,00 zł, stosując zasady określone dla lat następnych po 2002r. W skardze z 3 stycznia 2004r., adresowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w B., A. B. zarzucił decyzji złamanie zasady nie działania prawa wstecz. Wskazał, że rozporządzenie weszło w życie 7 lutego 2003r. i nie mogło mieć tym samym zastosowania do poniesionych kosztów w czasie jego studiów. Ponadto zarzucił to, że w § 2 cyt. rozporządzenia ustalono jedynie wysokość kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów lub nauki w roku 2002 i latach następnych, a więc przepis ten nie dotyczy jego sytuacji. Wskazał, ze z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003r.,sygn. akt SA/Bd 796/03 wynika, że może on być zobligowany do zwrotu kwot faktycznie poniesionych przez Skarb Państwa, a nie arbitralnie ustalonych przez Ministra. Powyższy wyrok zapadł w sprawie skargi A. B. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...]. Nr [...] zobowiązującą do zwrotu kosztów nauki w Wojskowej Akademii Technicznej w związku z wypowiedzeniem przez niego służby. W orzeczeniu uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W ocenie prawnej stwierdzono, że reguła zawarta w § 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), który stanowił podstawę decyzji - była sprzeczna z art. 92 Konstytucji RP oraz art. 80 ustawy o służbie wojskowej. W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na początku należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004r. w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzono wojewódzkie sądy administracyjne, w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, a ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego zniesiono ( art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. )) i tym samym skarga została rozpoznana przez tut. Sąd. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie są ustalenia stanu faktycznego, a ocena prawna Sądu dotyczy odtworzenia normy, która dałaby podstawę do ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania A. B. poniesionych w czasie jego studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w okresie od [...] do [...]., zwolnionego ze służby z dniem 31 maja 2000r., wskutek złożonego w dniu [...] wypowiedzenia, na kwotę 54.407,89 zł. Rozpoczynając od oceny tego, czy działania organu wojskowego znajdują podstawy w obowiązującym stanie prawnym, należy stwierdzić, że zasięg obowiązywania w czasie aktu normatywnego, w którym można by doszukiwać się takiej normy, musiałby objąć okres zaistnienia faktów będących przesłanką powstania obowiązku. W rozpoznawanym przypadku prawotwórczym faktem, którego moment zaistnienia miał znaczenie dla zastosowania aktu normatywnego, czy poszczególnych jego zapisów przez organ wojskowy, i powstał najwcześniej był moment rozpoczęcia nauki, w związku z którą Skarb Państwa poniósł koszty. Natomiast końcowym - moment wydania ostatecznej decyzji ustalającej równowartość kosztów. W sprawie - okres od 2 sierpnia 1992r. do 17 grudnia 2003r. Mając powyższe na względzie, wydając zaskarżoną decyzję, dowódca jednostki wojskowej, prawidłowo oparł swe działanie na art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. t.j. z 1997r., Nr 10, poz.55 ze zm.), który reguluje badaną materię od 29 stycznia 1992r. Przepis ten, będąc podstawą obowiązku zwrotu przez żołnierza zawodowego równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki, miał zastosowanie również w sytuacji, gdy zwolnienie to było wynikiem dokonanego przez żołnierza wypowiedzenia służby, a więc w badanym stanie faktycznym. Jednocześnie, przepis ten stanowił podstawę do wydania przez Ministra Obrony Narodowej, rozporządzenia w sprawie określenia równowartość tych kosztów oraz zasad i trybu ich zwracania (art. 80 ust. 2 ). Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 Konstytucji RP), a przedmiotowe rozporządzenie ze względu na zakres regulacji, miało znaczenie podstawowe dla funkcjonowania art. 80 ust. 1 cyt. ustawy. W momencie wydania zaskarżonej decyzji, obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz.U. Nr 7, poz. 84), którym zastąpiono określone zapisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Akt ten wszedł w życie 7 lutego 2003 r. Od tego momentu też istnieje powinność jego stosowania. Problem, który wymaga oceny i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest więc kwestią intertemporalną, dotyczącą zasięgu czasowego normy wyrażonej w § 5 cyt. rozporządzenia, a mianowicie, iż " w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia". Nie ma racji skarżący zarzucając organom złamanie zasady lex retro non agit. Zasada nieretroaktywności dotyczy zakazu stosowania prawa do sytuacji, jakie zaistniały przed momentem wejścia w życie danej ustawy, a w sprawie postępowanie o ustalenie równowartości kosztów nie zostało zakończone. Tę kwestię wyjaśniają dwie inne reguły prawa międzyczasowego, między którymi należy wybierać: dalsze działanie ustawy dawnej lub bezpośrednie działanie ustawy nowej. Zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej dotyczy uregulowania "sytuacji w toku" przez prawo nowe, od daty wejścia w życie nowego prawa. W takim przypadku reżim prawny sytuacji w toku od daty wejścia w życie prawa nowego jest determinowany przez to prawo. Zasada dalszego działania ustawy dawnej oznacza kontynuowanie dla sytuacji w toku działania dawnego, już nieobowiązującego prawa. Zasady prawidłowej legislacji wymagają, aby legislator podjął decyzję, co do tego, za którą ze wskazanych wyżej dwóch reguł dla sytuacji w toku - się opowiada. Nastąpiło to w § 5 cyt. rozporządzenia i tym samym, w sprawie, w której nie wydano ostatecznej decyzji o ustaleniu równowartości kosztów przed dniem 7 lutego 2003r., organ wojskowy słusznie uznał, że swoje czynności powinien oprzeć na zapisach tego właśnie aktu. A więc, zgodnie z art. 80 ust. 1 cyt. ustawy, będący w określonej sytuacji, żołnierz zawodowy, jest zobowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki. Stosownie do § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, określenie równowartości kosztów za jeden rok studiów lub nauki zostało wyrażone w ten sposób, że równowartość "wynosiła w 2002 r. 18.235,00 zł." W ustępie 2. tegoż przepisu określono zasady obliczenia kwoty przy ustalaniu równowartości kosztów podlegających zwrotowi w latach następnych, przy czym kwotą bazową była kwota określona w ustępie 1. Dalej, aktualizacja obowiązku w indywidualnej sprawie następuje w drodze decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów, wydanej przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni lub ostatnio pełnił zawodową służbę wojskową (§3 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Z tak skonstruowanych przepisów prawnych można odtworzyć normę, która pozwala ustalić dla żołnierza równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, ale tylko poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranych w latach 2002 i następnych. Takie rozumienie tego tekstu jasno wynika z odczytania go jako funkcjonującego w zakresie upoważnienia z art. 80 ust. 2 cyt. ustawy, a więc określającego równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w latach studiów lub nauki mających miejsce w roku 2002 i następnych. Brak natomiast przepisów, które pozwoliłyby ustalić równowartość studiów czy nauki w latach poprzednich. Mając na względzie okresy obowiązkowej służby zawodowej wymienione w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy, należy uznać, że istnieje tu swoista luka prawna. Nieuregulowanie przez ustawodawcę stanu faktycznego, w którym żołnierz zawodowy zwolniony w trakcie służby w wyniku złożonego przez niego wypowiedzenia, studiował w latach wcześniejszych niż 2002r., oznacza powstanie obszaru niemożliwego w istniejącym stanie prawnym do objęcia decyzją, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ze względu na fakt, że brak dotyczy określenia konkretnej kwoty, czy zasad umożliwiających wskazanie konkretnej kwoty, luka ta nie może być rozumiana jako luka prawna, podlegająca wypełnieniu np. w drodze analogii. Jeżeli przepisy § 2 cyt. rozporządzenia odnosiły się expressis verbis do "roku 2002r. i lat następnych", to nie można było uznać na podstawie art. 80 cyt. ustawy, że konkretyzacji obowiązku podlegają żołnierze studiujący ( uczący się) w latach wcześniejszych. Organ nie miał racji przyjmując, że z przepisów wynika równość kwoty bazowej dla żołnierzy bez względu na to, kiedy studiowali. Odnosząc określenie równowartości do roku 2002 i lat następnych, Minister Obrony Narodowej, nie wypełnił upoważnienia danego mu przez ustawodawcę w art. 80 cyt. ustawy, co do określenia kosztów poniesionych " w czasie" studiów czy nauki w latach wcześniejszych. Nie ma racji skarżący twierdząc, że może być zobligowany jedynie do zwrotu kosztów faktycznie poniesionych. Nie wynika to również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003r. Posługując się słowem "równowartość", ustawodawca nie miał na myśli nominalnej wartości kosztów poniesionych w konkretnym przypadku. Jednakże, nie miał też racji organ, gdyż rozumując tak jak on, należało przypuszczać, że określoną prawem równowartość kosztów można odnieść do czasu jej ustalania a nie, tak jak chce tego art. 80 ust. 1 cyt. ustawy, do czasu studiów. Skoro nie można wykroczyć poza ramy upoważnienia, tworząc akt wykonawczy, to tym bardziej nie można w ten sposób interpretować jego zapisów. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że brakuje podstaw do tego, by w oparciu o § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz.U. Nr 7, poz. 84), można było ustalić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. t.j. z 1997r., Nr 10, poz.55 ze zm.), poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranej w latach wcześniejszych niż rok 2002. Tym samym zaskarżoną decyzją organ wojskowy naruszył prawo materialne poprzez błędne zastosowanie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Równie błędną była decyzja poprzedzająca zaskarżony akt. W związku z czym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a oraz art. 135 cyt. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. E. Piechowiak J. Grzęda M. Łent