II SA/Ka 943/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2004 r. sprawy ze skargi H.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta T., na podstawie art.104 k.p.a. oraz art.43 ust.1 w związku z art.39 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r., Nr 120, poz.787 ze zm.), odmówił przyznania B.O. dodatku mieszkaniowego. Doszedł bowiem do przekonania, iż ten nie wykazał tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, którego dotyczyło żądanie w tej materii. Został bowiem wykluczony z grona członków spółdzielni mieszkaniowej, w zasobach której to mieszkanie się znajdowało. Decyzję tę odebrała w dniu [...]r. jego żona – H.O. Decyzja stała się ostateczną bez zaskarżenia. W podaniu z dnia [...]r. (datowanym na dzień [...]r.) H.O. domagała się wznowienia postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem, uchylenia go i wydania nowej decyzji – przyznającej prawo do dodatku mieszkaniowego. Powołała się na podstawy z art.145 §1 pkt 4 i art.145a k.p.a., precyzyjnie ich nie rozwijając; wskazała również na przyczynę nieważności opisaną w art.165 §1 pkt 4 k.p.a., bliżej jej nie wyjaśniając. Naprowadziła natomiast na brak dochodów rodziny zajmującej lokal mieszkalny, zatem na spełnienie przesłanek pozwalających na przyznanie spornego świadczenia. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta T., na zasadzie art.145 (bez bliższego określenia go) w związku z art.149 §3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r.. W uzasadnieniu streścił przebieg postępowania, przywołując datę doręczenia decyzji objętej żądaniem wznowienia i wyrażając konkluzję, iż B.O. "nie skorzystał z przysługującej mu drogi odwoławczej". Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła H.O., która podtrzymała stanowisko o wadliwości decyzji dotychczasowej, domagając się jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją, m.in. na podstawie art.138 §2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...]r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu organ ten wskazał, iż odmowa wznowienia postępowania może nastąpić w razie niedopuszczalności podmiotowej, bądź przedmiotowej, albo z powodu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie. W jego ocenie motywy decyzji zapadłej w pierwszej instancji nie wskazują powodów odmowy wznowienia postępowania. Przeto za niemożliwe uznał organ odwoławczy "ustosunkowanie się do przyczyn odmowy wznowienia postępowania". Dlatego w jego opinii kwestionowane rozstrzygnięcie nie mogło się ostać, a sprawa wymagała ponownego rozpatrzenia. Z decyzją tą nie zgodziła się H.O., która w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagała się stwierdzenia jej nieważności oraz nieważności decyzji ją poprzedzającej. Podniosła również wadliwość decyzji dotychczasowej, której upatrywała w nieuwzględnieniu przesłanek prowadzących do przyznania dodatku mieszkaniowego. Wskazała nadto na zapadły później wyrok [...] orzekający o prawie do lokalu socjalnego, z czego wyprowadziła istnienie prawa do zajmowanego przezeń mieszkania. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i dodając, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji, bo w dniu [...]r., organ pierwszej instancji, w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r., uchylił tę decyzję i przyznał B.O. dodatek mieszkaniowy za miesiąc [...]r.. W piśmie z dnia [...]r. (datowanym na dzień [...]r.) skarżąca postulowała stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji z dnia [...]r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z powodów w niej naprowadzonych. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie należy wyjaśnić, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Jak głosi przepis art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybienia przepisom prawa procesowego, jakiego dopuścił się organ odwoławczy, uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, zatem uzasadniającego uchylenie tej decyzji. Treść rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracyjne w drugiej instancji reguluje przepis art.138 k.p.a.. W jego §2, który stanowił podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia, postanowiono, iż uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji może mieć miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Tymczasem motywy zaskarżonej decyzji nie przekonują do tego rodzaju orzeczenia, bo jako powód uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia podano brak analizy przez organ pierwszej instancji zakresu podmiotowego, przedmiotowego i zachowania terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania. W przekonaniu tegoż organu okoliczność ta uniemożliwia ocenę zasadności odmowy wznowienia. Jakkolwiek rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, iż decyzja z dnia [...]r. nie zawiera przepisanego uzasadnienia, któremu brak wymaganych elementów zawartych w art.107 §3 k.p.a., zwłaszcza w zakresie powodów świadczących o braku podstaw do wznowienia postępowania, to jednak tego rodzaju przyczyny uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia polska procedura administracyjna nie zna. Jedną z zasad tego postępowania jest bowiem pierwszorzędny obowiązek wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, jako że organ ten jest również organem merytorycznym, a nie organem powołanym do kontroli poprawności rozstrzygnięć zapadłych w pierwszej instancji. Polska procedura administracyjna organ odwoławczy sytuuje na równi z organem pierwszej instancji w tej materii. Przeto organ ten w każdym przypadku opierając się na dowodach przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji i ewentualnie je uzupełniając, po dokonaniu ich oceny i ustaleń faktycznych potrzebnych dla rozstrzygnięcia, a następnie przeprowadzeniu rozważań faktycznych i prawnych, wydaje decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji może nastąpić wyjątkowo i tylko w wypadkach wyżej opisanych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Wszak potrzebne do jej rozstrzygnięcia dowody zostały już zgromadzone, zatem wymagały jedynie oceny, zaś po dokonaniu koniecznych ustaleń faktycznych i poczynieniu rozważań prawnych, sprawa nadawała się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Istnienie przesłanek do wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania wynika jasno ze zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności porównanie dat doręczenia decyzji dotychczasowej i wniosku o wznowienie winno doprowadzić do konkluzji o uchybieniu terminu z art.148 k.p.a.. Oczywiście przy założeniu, iż skarżąca zamieszkuje wspólnie z B.O., który był adresatem decyzji, w konsekwencji czego jest ona również zainteresowana dodatkiem mieszkaniowym. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia, bowiem adresat decyzji i wnoszący odwołanie to różne osoby, podobnie jak wyjaśnienia wymagała treść zarzutów wznowieniowych. Jednakowoż w sprawie nie zachodziła konieczność prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, stąd nadawała się ona do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który w postępowaniu wznowieniowym stosuje normalne reguły postępowania (tak Barbara Adamiak w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str.739). Uchylenie się od tego obowiązku jest istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśni dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania oraz terminowość wniesienia podania o wznowienie, po czym wyda właściwej treści rozstrzygnięcie. Na marginesie wypadnie tylko dodać, iż wznowienie postępowania z urzędu, w sytuacji w której toczy się postępowanie w tym samym przedmiocie na wniosek, szczególnie, gdy przyczyną wznowienia postępowania z urzędu – sprzecznie zresztą z brzmieniem art.147 k.p.a. – uczyniono art.145 §1 pkt 4 k.p.a. (p. postanowienie z dnia [...]r.), nasuwa wątpliwości co do legalności tegoż postanowienia i wydanej w jego wyniku decyzji z dnia [...]r.. Wszak skoro rozstrzygnięcia te zapadły po wydaniu zaskarżonej decyzji nietrafne byłoby poddanie ich ocenie w niniejszym postępowaniu. Wnioski zawarte w piśmie skarżącej z dnia [...]r. potraktowano jako sugestię właśnie w kierunku zastosowania dyspozycji art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś jako skargę na tę decyzję. W tych okolicznościach, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit. c, art.152 i art.200 cytowanej powyżej ustawy, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.